“El deber y la costumbre admitida”: fundamentos del derecho de asilo en México durante el siglo XIX

Paola Prieto Mejía1

paolalibertad2015@gmail.com

Centro de Investigaciones sobre América Latina y el Caribe, Universidad Nacional Autónoma de México, Ciudad de México, México

Resumen

En el siglo XIX, la tradición colonial de otorgar asilo en lugares sagrados se amalgamó con la sensibilidad política emergente del humanitarismo, para hacer frente a los retos que trajo consigo la circulación trasnacional de perseguidos y delincuentes políticos. El objetivo de este trabajo es explicar cómo esta combinación única de elementos, derivados de campos de referencia diferentes, respaldó las concesiones de asilo político en México antes de los primeros intentos de codificación emprendidos a finales del siglo XIX. Para lograr este objetivo, se utilizan expedientes del Archivo de la Secretaría de Relaciones Exteriores de México, así como los principales tratados de derecho internacional que circularon en América Latina durante el periodo. La importancia de esta investigación radica en que, la pregunta por las herramientas argumentativas del asilo político en un periodo previo a la codificación nos ayuda a comprender no solo la configuración de los límites jurídicos del asilo político en relación con el derecho internacional, sino los orígenes de la discrecionalidad, como herramienta de concesión de asilo hasta nuestros días.

Palabras clave: Asilo en sagrado, asilo político, costumbre jurídica, deber humanitario, codificación, discrecionalidad.

Abstract: “The Duty and the Accepted Custom”: Foundations of the Right of Asylum in Mexico during the Nineteenth Century

In the nineteenth century, the colonial tradition of granting asylum in sacred places merged with the emerging political sensitivity of humanitarianism to face the challenges posed by the transnational circulation of persecuted people and political criminals. The aim of this work is to explain how this unique combination of elements, derived from different fields of reference, supported the granting of political asylum in Mexico before the first attempts of its codification at the end of the nineteenth century. To achieve this objective, we use files from the Archive of the Ministry of Foreign Affairs of Mexico, as well as the main international law treaties that circulated in Latin America during the period. The importance of this research lies in the fact that the question of the argumentative tools of political asylum in a period prior to codification helps us understand not only the configuration of the legal limits of political asylum in relation to international law, but also the origins of discretion, as a tool for granting asylum to this day.

Keywords: Sacred Asylum, Political Asylum, Legal Custom, Humanitarian Duty, Codification, Discretion.

Recibido el 29 de febrero de 2024
Aceptado el 6 de mayo de 2024

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Necesario es por otra parte que las convicciones humanas, encuentren en el mundo su lugar de refugio, donde no se permita la persecución ni el castigo que serían atentatorios de la libertad, no ya de acción sino de pensamiento.
Roque Sáenz Peña, 1889

Introducción

Si bien el exilio fue una práctica común entre los perseguidos políticos latinoamericanos a lo largo del siglo XIX, en pocas ocasiones produjo la intervención especial de las autoridades del Estado. Debido a las características de este fenómeno –entendido como un movimiento transfronterizo de perseguidos y delincuentes políticos que desarrollaban actividades vinculadas a delitos de opinión que, además, se ejercían la mayoría de las veces en la clandestinidad– este era vigilado y controlado con dificultad con los precarios instrumentos de registro y control de extranjeros del siglo XIX.2 Aunque la definición misma de los límites jurídicos del asilo era de por sí una forma de “administrar” el exilio, estas definiciones estaban aún por construirse en el espacio latinoamericano.3 Esta circunstancia llevó a que muchos exiliados pasaran inadvertidos para las instituciones estatales, mientras circulaban más o menos libremente y se confundían con otros migrantes transnacionales.

Cuando el exilio produjo conflictos entre los países involucrados –como en los casos de las solicitudes de asilo diplomático presentadas en las legaciones mexicanas de Haití, Guatemala y Honduras entre 1883 y 1927, 4 o la internación en territorio mexicano de perseguidos políticos que, bajo la figura del asilo territorial, buscaban sustraerse de la autoridad del Estado que les perseguía–,5 las cancillerías y legaciones respectivas entraron en discusiones y negociaciones para las cuales carecían de un marco normativo internacional estandarizado que les permitiera resolver las disputas ajustados a un sistema de normas en común. Solo a partir de 1928 los países latinoamericanos ratificaron la primera herramienta jurídica elaborada en un escenario multilateral para delimitar los alcances del asilo político, me refiero a la primera convención sobre asilo discutida en el marco de la Sexta Conferencia Americana reunida en La Habana en 1928.

Este vacío jurídico ya había sido señalado, para el caso mexicano, por Manuel de la Peña y Peña en 1834. En su manual Lecciones de práctica forense mejicana, de la Peña señaló que no había en México ninguna disposición legal relativa al asilo que les sirviera a los jóvenes abogados –a quienes estaba dirigido su manual– para resolver, ajustados a derecho, solicitudes de ese tipo. Para Peña, el problema no estaba en la legitimidad o no del asilo, sino que al ser una práctica debía ser reglamentada para evitar abusos. Como una manera de afrontar este vacío, de la Peña acudió a la costumbre jurídica al exponer los detalles de la actuación de las autoridades mexicanas en relación con el caso de asilo de un ciudadano norteamericano en su embajada de la ciudad de México en 1829.6 La idea con esto era contribuir al ejercicio de los jueces de la República, y recordarles un caso de asilo que las autoridades mexicanas habían resuelto años atrás, para que, con base en él, pudieran actuar.

Junto con la costumbre jurídica, el deber humanitario fue usado como argumento de peso para defender el asilo político o concederlo a quienes buscaban refugio en las legaciones mexicanas en el extranjero. Este fue el caso de Fernando Coen –cónsul de México en Haití– quien ante la ausencia de un marco normativo claro que le permitiera resolver las solicitudes presentadas ante su residencia en Port-au-Prince el 28 de mayo de 1891,7 adoptó “la costumbre, la admitida, la permitida en el país, como los demás, [de dar asilo en el consulado a nueve individuos que así lo solicitaron] como una medida humanitaria en un país frecuentemente expuesto a las revoluciones, guerras civiles y a las represalias, consecuencias de esos males”.8

Un argumento similar, aunque utilizado para rechazar la aplicación del derecho de asilo, fue enarbolado años atrás por el ministro de Relaciones Exteriores del Perú, Toribio Pacheco, quien en 1867 dirigió al cuerpo diplomático de su país un memorándum a raíz del asilo que el embajador francés había concedido al general Manuel Ignacio Vivanco y a otros de sus correligionarios, luego de que fueran derrotados por la sublevación al mando del coronel Mariano Ignacio Prado.9 En este documento Pacheco señalaba con detalle los argumentos de la doctrina jurídica y del derecho internacional que contradecían la aplicación ampliada e irrestricta de la extraterritorialidad de las sedes diplomáticas como fundamento del asilo. De igual manera afirmaba que ante la ausencia de un marco normativo internacional homogéneo, al menos para América, sus defensores habían querido buscar en la costumbre y en el deber humanitario el consentimiento tácito de sus gobiernos para apoyar la práctica del asilo a opositores políticos.

Aunque estos ejemplos provienen de contextos geográficos diferentes, en los cuales las discusiones sobre el asilo político corrieron por caminos alternos hasta coincidir en La Habana, a partir de estos planteamientos podemos inferir la utilización más o menos generalizada a lo largo del continente americano de la dupla costumbre-deber humanitario como argumento para conceder o defender el asilo político en América Latina en el periodo previo a su codificación. En primer lugar, se destaca la mención de una costumbre, admitida y permitida, su empleo como medida humanitaria y su uso en el marco de condiciones políticas volubles. ¿Cómo esta amalgama irregular de elementos –provenientes de un campo de referencia amplio y flexible– funcionó como soporte de las concesiones de asilo político en México antes de los primeros ejercicios de codificación a finales del siglo XIX?

Para responder a esta pregunta, planteo como hipótesis central la idea de que, en un mundo sin una reglamentación positiva, experiencias pasadas de asilo se alimentaron de una nueva sensibilidad política, el humanitarismo, para afrontar con las herramientas existentes problemas contemporáneos, y así evitar entrar en contradicción con los principios que reglaban la construcción de las nuevas repúblicas. En este sentido, el concepto de deber humanitario contribuyó –en tanto su cumplimiento era considerado de carácter obligatorio para las naciones “civilizadas” y “modernas”– a actualizar los marcos coloniales de la institución del asilo, facilitando el tránsito del templo sagrado al territorio del Estado extranjero como lugar de asilo, y la reducción del ámbito de protección a un nuevo tipo de delitos, aquellos relacionados con esas condiciones políticas volubles, innegables para las sociedades latinoamericanas. Además de contribuir en este tránsito, la dupla deber humanitario-costumbre aportó elementos para darle forma a una de las características del asilo de mayor permanencia, la discrecionalidad con la que los Estados conceden la protección a quién la solicita. En el entendido de que el asilo es, en términos generales, la negación por parte de un Estado de la extradición de un tipo particular de delincuentes o perseguidos políticos, en función de su soberanía, el asilo no se configura desde sus orígenes como un derecho del individuo perseguido, sino como una potestad del Estado que protege, y que –con arreglo a sus intereses–puede, aunque no debería, denegar.

Para respaldar este argumento tomo como punto de partida, entre otros aspectos, las actuales discusiones sobre el humanitarismo. Aunque estas aún son incipientes para el mundo hispanoamericano y católico,10 parto de la literatura sobre la experiencia anglosajona, europea y protestante del siglo XIX y de algunos trabajos que se han ocupado del proceso de consolidación del humanitarismo a partir de la Segunda Guerra Mundial a la luz del surgimiento del Derecho Internacional Humanitario y de los Derechos Humanos.11 Estas investigaciones me sirvieron de guía para plantear preguntas sobre el sentido decimonónico del concepto de humanitarismo en el mundo iberoamericano. Como lo señala Abigail Green: “hace mucho que se necesita una investigación adecuada a las sensibilidades y modos de acción humanitarios en diferentes culturas católicas configuradas nacional e internacionalmente durante el siglo XIX”.12 Aunque este trabajo no pretende ser la respuesta a semejante provocación, sí busca, a partir de la discusión sobre el asilo político como un deber humanitario en América Latina desde el siglo XIX, echar luces a este incipiente debate, y contribuir con ello a ampliar la historia del humanitarismo más allá de la experiencia anglosajona, europea y protestante.

Para tal fin, en las páginas siguientes tomaré como campo de observación la práctica diplomática mexicana de finales del siglo XIX. Me valdré por tanto de los expedientes del Archivo de la Secretaría de Relaciones Exteriores, y de los principales tratados de derecho internacional que circularon en los países de América Latina durante el periodo, para analizar la forma en que se apeló a la costumbre y al deber humanitario en las respuestas de asilo político del periodo anterior a su codificación. Con ello quiero mostrar algunas formas de continuidad del lenguaje, así como algunas innovaciones que contribuyeron a renovar los marcos de una institución colonial en el seno de una sociedad nueva y en construcción.

Para responder a las preguntas planteadas he organizado el texto de la siguiente manera. La primera parte estará dedicada a la discusión sobre la función consular en busca de una explicación convincente que nos permita entender por qué en la mayoría de los casos de concesiones de asilo en legaciones mexicanas fue un cónsul quien resolvió, y en este sentido explicar cómo tomaron esas decisiones, cuál era su formación profesional, y a partir de qué discusiones de la doctrina jurídica de la época sustentaron sus resoluciones. A partir de este panorama me ocuparé de develar los sentidos de la costumbre y del deber humanitario como soportes argumentativos de las concesiones de asilo político en el periodo anterior a su codificación, y su papel en la configuración de la discrecionalidad como elemento central del asilo a partir del siglo XIX.

1. La función consular y el asilo político

Entre 1881 y 1927 llegaron a las legaciones y consulados mexicanos dos solicitudes de asilo en Haití, una en 1883 y otra en 1891, dos en Guatemala, en 1898 y en 1904, y una en Honduras, en 1927.13 Todas estas solicitudes se presentaron en un momento en el que el asilo era entendido más como una práctica que como un derecho positivo; es decir, como un uso implantado en una colectividad y considerado por esta como jurídicamente obligatorio, y no como un sistema de normas lógico, descarnado, impersonal y desligado de todo derecho medieval, antiguo y de privilegio.14

La falta de un código moderno que regulara los límites y alcances del asilo se había prestado para malos entendidos y conflictos diplomáticos, en tanto su funcionamiento estaba marcado no solo por normas no escritas –producto de la costumbre– sino por las diferentes interpretaciones que funcionarios o cancillerías tenían frente a los temas medulares del asunto: a quién podía proteger, cuál era el lugar que se prestaba para tal fin, cuál la motivación que debía promover la protección, por cuanto tiempo y cuál podía ser considerado el final del asilo, entre otros.

Así, por ejemplo, un tema que siempre estuvo en el centro de las discusiones fue el alcance de la extraterritorialidad de las sedes diplomáticas, si esta cubría únicamente a las legaciones o en casos particulares podía extenderse también a los consulados. Si bien la doctrina jurídica y los argumentos de los principales publicistas de la época coincidían en que los consulados no eran lugares de asilo, en la práctica las diferencias entre las funciones concedidas a los agentes diplomáticos y a los cónsules resultaban difusas, particularmente en aquellos lugares en donde la institucionalidad diplomática mexicana no había podido alcanzar la conformación de una legación y las funciones de esta las cumplían los consulados.15

La austeridad de la cartera de Relaciones Exteriores en el siglo XIX, aunado a la escasez de vínculos políticos y comerciales significativos con la mayoría de los países del Caribe y América Latina, habían dificultado la fundación de legaciones diplomáticas más allá de las instaladas en Estados Unidos (1822) y Guatemala (1831). En el caso del Caribe, Laura Muñoz identificó un auge en la apertura de consulados mexicanos en la década de 1880, en el cual se inscribe el de Haití (1875). En términos generales, este auge respondía a los intentos de independencia de la isla de Cuba, hecho que causaba un interés especial por parte de México en cuanto un movimiento de este tipo representaría indudablemente un cambio en la correlación de fuerzas en su frontera occidental. El retiro definitivo del Imperio español y el asentamiento norteamericano en la región preocupaban más a México que los escasos intercambios comerciales que podía tener con las islas del Caribe.16 Esta situación requería de los cónsules mexicanos, cuando no había en su plaza un agente diplomático, el cumplimiento de labores que iban más allá de lo meramente comercial y que estaban en relación con algunos aspectos de la representación política propia de una legación.

La claridad de la distinción entre las funciones del agente diplomático y del cónsul en la teoría, pero su difuminación en la práctica había sido expresada por Buenaventura Vivó en su Tratado Consular de 1856. En este texto, producto de la experiencia del funcionario mexicano como ministro de México en Cuba por varios años, Vivó aseguraba que los agentes consulares debían ser considerados como agentes diplomáticos en todo el ejercicio de sus funciones, “siempre y cuando en el lugar de su residencia no ecsistan (sic) otros empleados de su gobierno de mayor categoría, en cuyo caso los cónsules se concretarán a la parte mercantil, como la que más pertenece a su incumbencia”.17 Esto no contemplaba la exigencia de las mismas prerrogativas y honores que se debían a los ministros y embajadores,

lo que queremos y deseamos con toda la persuasión que nos ha suministrado una larga esperiencia (sic), propia y agena (sic) –decía Vivó–, es que no se circunscriba a los cónsules a lo meramente mercantil, y que cuando en sus inmediaciones carezcan de agentes diplomáticos de superior rango, se les conceda y reconozca el derecho de intervenir en los negocios políticos, cual si fuesen ellos.18

Es muy probable que la ambigüedad de los límites de la función consular permitiera que, en el caso de las solicitudes de asilo en Haití, el cónsul considerara que, al cumplir con las labores propias de un agente diplomático –y ante la ausencia de una figura con este rango en la Isla– contaba con la prerrogativa de extraterritorialidad de su residencia. Finalmente, como él lo argumentó, el gobierno haitiano consentía el uso de los consulados como lugares de asilo para perseguidos políticos, así como lo había hecho el gobierno mexicano en ocasiones pasadas.19

Sin un código formal, decisiones de este tipo fueron tomadas con base en la costumbre y en la normatividad positiva a disposición de los jueces y funcionarios diplomáticos. La extradición fue uno de estos elementos, cuya codificación temprana facilitó su uso como herramienta jurídica para atender las solicitudes de asilo en el desierto jurídico que había dejado el desmonte del asilo en sagrado y la aparición de la posibilidad del asilo territorial y diplomático. El primer antecedente de codificación de la extradición que se conoce en el siglo XIX es el Tratado de Unión, Liga y Confederación firmado entre México y Colombia el 3 de octubre de 1823. Aunque en el artículo 10 de este tratado se establecieron amplios poderes de extradición, el Congreso mexicano suprimió este artículo dejando en pie únicamente la extradición de desertores de guerra.20 Esta tradición se llevó hasta la Constitución mexicana de 1857, que en su artículo 15 prohibía explícitamente la firma de tratados de extradición de reos políticos. Con base en este principio se redactaron todos los tratados de extradición que México firmó con diferentes países desde finales del siglo XIX, dentro de los cuales el primero de ellos fue el que suscribió con el Reino Unido el 7 de septiembre de 1886.21

Sin embargo, estos elementos, según Alejandro Agüero, entraban en juego en un marco de decisión en el que se podían admitir como válidos enunciados relativos a las condiciones de oportunidad y conveniencia derivados del caso y su contexto.22 Es decir, como lo permitía la legislación de Antiguo Régimen, los jueces –y en este caso los funcionarios diplomáticos o consulares–23 tenían la facultad de tomar decisiones, según su propio arbitrio, cuando se enfrentaban a casos omitidos por la ley o no claramente contenidos en ella.24 Por tanto, aunque la mayoría de los publicistas de la época consideraban que los consulados no podían ser lugares de asilo, la falta de una normatividad específica permitía que las condiciones particulares de cada caso y su contexto incidieran en las decisiones que los agentes diplomáticos, cónsules y funcionarios de cancillería podían tomar.

Ahora bien, ¿quiénes eran estos funcionarios? y ¿cuál era el marco de posibilidades en el que podían formar su criterio? Laura Muñoz nos da algunas pistas. Según su investigación, los consulados mexicanos en el Golfo-Caribe estuvieron muchas veces a cargo de comerciantes –no necesariamente mexicanos– que habían solicitado la apertura de una oficina consular.25 Ocupar este puesto representaba para los individuos cierto reconocimiento especial en la sociedad en donde iban a residir con tal nombramiento. Además, por su ubicación, los consulados constituían puntos claves para la observación de la situación política de la región y para la vigilancia del tráfico marítimo hacia México, lo cual no era una motivación menor para individuos que tenían intereses comerciales en la región.

Una vez presentada la solicitud, el interesado debía demostrar que conocía los fundamentos del derecho internacional relativo a consulados y derecho mercantil marítimo. De igual manera debía conocer la legislación mexicana, en particular lo referido a la función consular, así como el idioma del país en el que iba a residir, y por supuesto el castellano.26 Con base en esta información, es de suponer que si bien no todos, la mayoría de los funcionarios diplomáticos y consulares estaban en la obligación de conocer, como mínimo, los tratados de derecho de gentes y derecho internacional de Andrés Bello (1781-1865),27 y Carlos Calvo (1824-1906),28 así como el trabajo del jurista europeo Emer de Vattel (1714-1767),29 cuya influencia fue notable para los latinoamericanos mencionados anteriormente.30

En estos trabajos –como se verá en los apartados siguientes– la costumbre y el deber humanitario jugaron un papel determinante a la hora de servir como argumento para defender la práctica del asilo político en América Latina, mientras simultáneamente se gestaban las condiciones necesarias para reunir en un espacio multilateral a la mayoría de los países de la región en torno de la codificación del asilo diplomático y territorial.

2. La costumbre

Para entender mejor cómo se articuló la costumbre y el deber humanitario en las decisiones de conceder asilo político tomadas por los agentes diplomáticos, iniciaré con la explicación de lo que se entendía por costumbre, por qué podía ser traída a colación como un argumento válido, aunque controversial, en el ámbito del derecho internacional, y qué tipo de costumbre era la invocada. En un mundo sin una codificación escrita, clara y homogénea, tanto a nivel nacional como internacional, la costumbre tomaba un lugar privilegiado como argumento de autoridad en la toma de decisiones por parte de jueces y funcionarios diplomáticos.31

La costumbre jurídica, según los autores del Sala Mexicano32 –último manual de procedimientos jurídicos publicado en México antes de la aparición del código penal de 1871– consistía en un “derecho o fuero que non es escripto, el cual han usado los omes luengo tiempo, ayudándose de él en las cosas en las sobre que lo usaron”.33 De esta definición, tomada de las Siete Partidas de Alfonso X, resalta la condición de la costumbre como norma no escrita, implantada por el uso en una comunidad que la considera jurídicamente obligatoria.34 Para que la costumbre pudiera ser considerada legítima existían dos condiciones al respecto: 1) que hubiera sido usada por un determinado periodo de tiempo y 2) que existieran decisiones basadas en dicha costumbre, sin que se pudiera determinar alguna que la contradijera.

La definición del número de sentencias y el tiempo durante el cual se podía establecer la vigencia de la costumbre quedaba a criterio del juez o, en nuestro caso, del funcionario diplomático que deseara dar soporte a su decisión con base en la existencia de una costumbre.35 Apelar a la costumbre como argumento de autoridad ponía, como puede inferirse de lo anterior, el arbitrio del individuo en el centro de la decisión. En materia de derecho internacional en lugar de un juez había un funcionario, quien, ante la falta de una norma escrita podía optar por la costumbre como soporte de sus decisiones.

La costumbre jurídica era tan importante en el periodo previo a la codificación que ante la falta de una ley a nivel nacional podía llegar a ser considerada su “mejor intérprete”.36 En este tenor, la costumbre se podía clasificar según si estaba de acuerdo con la ley escrita, si era contraria a esta o si existía para regular alguna situación que aún no estuviera prevista en un código. Esta clasificación de la relación entre la costumbre y la ley deja ver un elemento interesante, y es que no implica una relación lineal y progresiva en la que la una antecede a la otra, sino una complementariedad útil, particularmente, en un mundo en el que la codificación está en proceso.37

En el ámbito internacional, la costumbre era señalada como una de las fuentes principales del derecho internacional. Bello afirmaba que el derecho consuetudinario sacaba su valor y firmeza de la costumbre, es decir de “lo que se practica entre dos o más naciones sobre alguna materia”.38 El problema radicaba en que ningún código o compilación de normas podía recopilar, para uso de los interesados, todos “los preceptos y prohibiciones del derecho primitivo ni del consuetudinario”, lo cual producía “incertidumbres y dudas”.39 Calvo complementó esta afirmación al señalar que la historia podía ser fuente de consulta para conocer “la manera como se han resuelto en otros tiempos y por otras naciones las cuestiones internacionales”.40 En tanto gran parte del derecho internacional se fundamentaba en “la costumbre, en prácticas generalmente seguidas y en una jurisprudencia tradicional”, la historia al ofrecer resultados teóricamente concluyentes al respecto, resultaba necesaria.41

En un campo como el del derecho internacional, en el que –como lo plantea Bobbio– no existe un órgano central encargado de la producción de normas generales y válidas para toda la colectividad de las naciones, la costumbre prevalece y coexiste con los tratados y las convenciones, formas codificadas de esta.42 Al respecto Bello señaló que la costumbre, si se refería “á cosas indiferentes ó que la ley natural no ordena ni prohíbe”, solo obligaba a las naciones que habían querido observarla. En tanto esta obligación nacía de un contrato tácito, “en que por el mismo hecho de adoptar voluntariamente una práctica nos empeñamos á rejirnos (sic) por ella”, no había motivos para suponer que al adoptar una costumbre los Estados debían empeñarse “irrevocablemente á observarla”.

Podemos, pues –aseguraba el jurista venezolano– asemejar las obligaciones del derecho consuetudinario á las que nacen de aquellos pactos en que cada parte se reserva la facultad de terminar cuando quiere, dando noticia á la otra con la anticipación necesaria para no causarle perjuicio.43

Ahora bien, en relación con la pregunta por el tipo de costumbre invocada por los funcionarios y juristas a la hora de hablar del asilo, los gobiernos podían actuar con base en el entendimiento mutuo de que los Estados debían ofrecer dicha protección, como había ocurrido en Europa desde el siglo XVI.44 Este acuerdo tácito se infería –como la mayoría de los principios rectores del derecho internacional– de la costumbre y de las circunstancias particulares. Esta costumbre llegó al nuevo mundo de la mano del proyecto evangelizador de la Iglesia católica y la Corona española, y se mantuvo vigente en la mayoría de los países hasta mediados del siglo XIX.45 Con la ruptura del régimen colonial y la instauración paulatina de las nuevas repúblicas en América, los privilegios eclesiásticos fueron disputados por los gobernantes de los nuevos Estados. En este marco, el asilo en sagrado fue paulatinamente sustituido, aunque sin una reglamentación clara, por una forma secular basada ya no en el fuero eclesiástico, sino en la soberanía de las nuevas entidades políticas. En este tránsito, el templo fue desplazado por el territorio de un Estado extranjero, lo que en esta delimitación incluía a las sedes diplomáticas protegidas por la ficción de la extraterritorialidad, y la protección se redujo al culpable o perseguido por un nuevo tipo de delitos: los políticos.46 Esta forma secular aún no codificada de asilo encontró un marco normativo provisional en las normas de la costumbre jurídica contempladas por el derecho nacional, y se alimentó de otras de carácter internacional, como es el caso de la extraterritorialidad de las sedes diplomáticas.

La importancia de esta costumbre para el derecho internacional durante el siglo XIX explica por qué Coen señaló como sustento de su decisión el que el asilo en sede consular había sido adoptado, admitido y permitido en Haití, tanto en el presente, como en el pasado. En esta dirección, Coen argumentaba que en Haití “el derecho de asilo en los consulados es uscitado, admitido, y respetado”47 con excepción de la legación dominicana que había recibido órdenes de su gobierno de no acordarlo. Todos los gobiernos haitianos precedentes, según el cónsul, habían reconocido el derecho de asilo en los consulados, y en particular el gobierno del general Hyppolite, a través de su ministro de relaciones exteriores, cuando explícitamente había autorizado días antes el embarque de un grupo de refugiados protegidos por otros consulados.48 En cuanto a México, Coen aseguraba que en vista de que en septiembre de 1889 la cancillería había aprobado el asilo de dos generales haitianos, solicitado por él mismo, y sin haber recibido posteriormente ninguna instrucción sobre ese particular, ni ninguna disposición contraria, no podía –según él– poner en duda el derecho que le asistía, “ni podía vacilar en dar asilo a esos señores que se habían refugiado en la casa, que por los antecedentes consideraba ser aún el consulado y que como tal había sido respetada”.49

Para reforzar aún más su argumentación, Coen comprobó la existencia en Haití de la costumbre del asilo en sede consular en los últimos tres años –como lo mandaba la norma de la costumbre jurídica–, y trajo a colación casos similares en que el asilo había ocurrido tanto en otros consulados con el visto bueno del gobierno haitiano, como en el propio con autorización del gobierno mexicano. Con base en la demostración de esta costumbre, el cónsul afirmaba que en tanto no existía una instrucción contraria a la que había recibido cuando asiló a dos militares haitianos tres años atrás, entendía que la situación seguía igual.

Como lo señalé páginas atrás, el principal desafío de la costumbre era su imprecisión, lo cual la convertía en un tipo de regulación normativa muy controversial, que además no contaba con el respaldo del consenso que el trabajo del poder público daba a las leyes en el ámbito nacional. El surgimiento indeterminado y espontáneo y su manifestación a través del uso la hacían un tipo de norma bastante voluble, y en el caso del asilo, el aspecto más atacado por sus contradictores. Ejemplo de esto, es la opinión del canciller peruano Toribio Pacheco quien buscaba desmentir la legitimidad de la costumbre como elemento justificativo del asilo, asegurando al respecto que aún en el entendido de que el asilo diplomático fuera costumbre en América, no por esto debía ser eterna.50 Para Pacheco, recurrir a la costumbre equivalía a reconocer que los países latinoamericanos no tenían el mismo nivel de civilización que los europeos, quienes habían emprendido esfuerzos de codificación en los ámbitos nacional e internacional orientados a regular las normas dictadas por la costumbre.

Queda claro hasta aquí cómo la normatividad sobre el funcionamiento de la costumbre jurídica fue uno de los elementos que contribuyó a la implementación del asilo durante el periodo de transición entre la prohibición de su forma colonial y su codificación a finales del siglo XIX. En tanto no había una norma escrita que regulara la actuación de los Estados ante situaciones que implicaran el asilo de perseguidos políticos por otras soberanías, la regla sobre el funcionamiento de las normas no escritas serviría como marco de referencia.

Ahora bien, un elemento importante a señalar en este punto es que aunque la práctica colonial de asilar a perseguidos por las autoridades civiles encontró cierta continuidad en el mundo moderno, lo hizo –como mencioné– a costa de importantes cambios que llevaron a esta institución de ser meramente religiosa y de derecho interno, a convertirse en una institución laica y de derecho internacional orientada ya no a la protección de criminales, sino –según lo definió Roberto Esteva en 190851– a garantizar los derechos de los perseguidos políticos.52 En el apartado siguiente analizaremos el papel que desempeñó en esta transformación el humanitarismo, sensibilidad política surgida en el siglo XVIII.

3. El deber humanitario

El otro elemento que da soporte a las concesiones de asilo político en el siglo XIX es el deber humanitario. Aunque a primera vista se tiende a vincular el adjetivo “humanitario” con un sentido religioso, al examinar el asunto con mayor detenimiento se revela un escenario distinto, característico de los conceptos seculares que emergieron en respuesta a las cambiantes condiciones del surgimiento del mundo moderno. Al revisar el diccionario de la Real Academia Española, el término “humanitario” aparece solo hasta la edición de 1884 para definir aquello que “mira o se refiere al bien del género humano”.53 En francés humanitaire solo aparece hasta la séptima edición del Dictionnaire de l’Académie Française, publicada en 1878, para designar “ciertas opiniones y doctrinas que pretenden tener por objeto el bien universal de la humanidad”, o para nombrar a las personas que “profesan opiniones humanitarias”.54 En inglés la situación es diferente. Los primeros registros de humanitarian, como sustantivo y como adjetivo, aparecen en la edición de 1792 del Oxford English Dictionary con una clara referencia cristiana. Como sustantivo resalta la vinculación de humanitario con la persona que cree “que la naturaleza de Jesús era solo humana y no divina” (1792), que profesa una religión humanitaria (1831) o “una persona preocupada por el bienestar humano como un bien primario o preeminente” (1843). Como adjetivo califica a quién o que “sostiene puntos de vista o doctrinas de carácter humanitario” (1792), o a quien o que está “preocupado por la humanidad en su conjunto” (1844).55

De lo anterior, saltan a la vista las diferencias entre el mundo hispano y francófono, en relación con el anglosajón, específicamente en lo que respecta al origen y significados del concepto humanitario. En contraste con los dos primeros, en inglés, la introducción del vocablo humanitarian, tanto como sustantivo como adjetivo, no solo precede en el tiempo – como se mencionó anteriormente, su primer registro data de 1792 – sino que también posee una fuerte connotación religiosa al referirse a la persona que cree en la naturaleza humana, más que divina, de Cristo.56

Si bien se podría dar continuidad al argumento en favor de un matiz religioso, para darle así una larga tradición de uso –y no por ello estar equivocado en el argumento–, investigadores como Michael Barnett nos han invitado a limitar la historia del humanitarismo como doctrina a partir del momento en que “los individuos comenzaron a utilizar el concepto para caracterizar sus acciones y las de los demás”;57 es decir, desde el momento en que lo “humano” –como aquello que le pertenece al hombre o es propio de él–, o la “humanidad” –como aquello que hace referencia a la naturaleza humana– no pudieron contener ese nuevo tipo de acciones emprendidas por los hombres, ya no por inspiración o mandato divino –como lo disponían las virtudes teologales– sino por y para el bien del género humano.

Los neologismos, categoría a la que, en este sentido, correspondería el adjetivo humanitario, según Reinhart Koselleck, surgen en respuesta a situaciones políticas o sociales determinadas cuya novedad pretenden registrar o incluso provocar.58 En este caso, humanitario responde al surgimiento, a finales del siglo XVIII, de un nuevo tipo de sensibilidad, producto del desplazamiento gradual de Dios del centro de las preocupaciones humanas y su reemplazo por el hombre. Esta nueva sensibilidad se alimentó del aumento de los intercambios transnacionales, las nuevas formas de comunicación, y la movilización de la empatía más allá de las fronteras nacionales. Empatizar con otros diferentes y movilizarse por la reducción del sufrimiento humano se convirtió en un elemento definitorio de la sociedad moderna.59

Lo anterior no significa que el humanitarismo haya nacido despojado de cualquier sentido religioso o desvinculado de alguna otra tradición más antigua. Aunque prima su carácter novedoso, surge en un mundo cristiano que, si bien está desplazando a Dios del centro, no ha abandonado del todo el marco moral, político y jurídico que lo vinculaba con el Antiguo Régimen, particularmente si estamos pensando en el mundo iberoamericano. La alquimia de elementos religiosos y seculares –que se encuentra en el corazón del humanitarismo– dio como resultado una amplia gama de tradiciones humanitarias que evolucionaron de diferentes maneras según sus contextos culturales, nacionales y religiosos, y que fueron influenciadas en mayor o menor medida por la tradición revolucionaria de los derechos del hombre o por un humanitarismo de corte más religioso.60

El concepto de humanitarismo evidencia la porosidad de los límites entre lo religioso y lo secular, sobre todo si estamos hablando de un periodo en el que la separación de las esferas política y religiosa es más un proyecto en curso que uno terminado, o cuando menos avanzado.61 De esta manera, ante posiciones que le dan mayor peso al componente religioso que al secular, como es el caso de la filósofa estadunidense Kelly Oliver,62 prefiero optar por una posición intermedia en la cual se reconozca el carácter secular del concepto humanitario, sin que ello se traduzca en la negación total de una herencia cristiana. Al respecto Abigail Green señala:

En términos más generales, las grandes campañas humanitarias surgen como un punto de encuentro entre las tradiciones del radicalismo político y la cultura de reforma moral con motivaciones más religiosas, socavando la oposición entre las orientaciones políticas religiosas y seculares que ha sido el foco de tantos estudios recientes.63

Con la idea de la existencia de un puente que conecta las tradiciones más revolucionarias de los derechos del hombre con aquellas de corte religioso, y en el entendido en que estas vinculaciones dependen del contexto nacional, religioso y político en el que se desenvuelven, podemos acercarnos a entender lo que los diplomáticos y tratadistas latinoamericanos dijeron, e hicieron, cuando sustentaron en el deber humanitario sus decisiones de conceder o defender el asilo político. Desde esta perspectiva aportaremos a la provocación planteada por Green cuando propuso ampliar la discusión a las tradiciones religiosas y políticas latinoamericanas y cómo estas proporcionaron un terreno fértil para la movilización humanitaria en el siglo XIX, aspecto que permitirá complementar la historia del humanitarismo más allá de la experiencia anglosajona, europea y protestante.64 Aunque este texto no pretende abarcar la amplitud de semejante provocación, sí aporta elementos para entender en qué consiste el deber humanitario como sustento del asilo político en el siglo XIX.

Los Offices d’humanité en América

Una de las primeras expresiones formales de la sensibilidad política humanitaria se puede identificar en el tratado Le droit des gens publicado por el jurista suizo Emer de Vattel en 1758. En este tratado, que será fundamental en el siglo XIX para el derecho internacional en Europa y en América, hizo referencia a un tipo de acciones, los offices d’humanité, considerados como

esas ayudas, esos deberes a los que los hombres están obligados unos a otros como hombres, es decir como seres hechos para vivir en sociedad, que requieren necesariamente asistencia mutua para conservarse, ser felices y vivir de una manera adecuada a su naturaleza.65

A pesar de que el adjetivo humanitario, o en francés humanitaire, aún no había sido acuñado en el siglo XVIII, la necesidad de describir ese tipo de actos calificados como humanos y humanizantes, producto de una sensibilidad en ciernes, fue subsanada por Vattel con el uso del sustantivo offices. En el mundo iberoamericano la doctrina de los offices d’humanité fue recibida, apropiada y rearticulada en el siglo XIX por Andrés Bello,66 José Joaquín de Mora67 y Carlos Calvo,68 entre otros. En sus trabajos, estos juristas americanos no son tan explícitos como Vattel a la hora de definir en detalle los deberes de humanidad. En sus tratados dan por sentado qué se entiende por esto, cuáles son sus límites y sus reglas, en donde se refiere en todo momento a Le Droit des gens. Vattel, por el contrario, se había visto en la obligación de explicar con detenimiento en qué consistía ese novedoso tipo de deberes, relacionados más con un proyecto de sociedad civil y defensa de derechos políticos, que con formas de caridad cristiana y de ayuda a los pobres, heredadas de la época moderna temprana.69

Aunque, como lo he dicho páginas atrás, la influencia de Vattel en los trabajos de estos tres juristas americanos es evidente, y fue señalada abiertamente por ellos, esto no significa que sus planteamientos se hayan trasladado mecánicamente al derecho internacional americano.70 El contexto histórico en el que Bello, Mora y Calvo desarrollaron sus trabajos influyó decisivamente en la forma en que rearticularon la doctrina vatteliana. Por una parte, a diferencia del jurista suizo, los americanos pensaron estos conceptos en el marco de un sistema republicano de naciones independientes, a cuya construcción estaban aportando con la sistematización de las bases de un derecho internacional desde América. Por otro lado, esos trabajos se inscribían en líneas generales en una conciencia jurídica criolla, como ha denominado Liliana Obregón al “conjunto muy limitado de discursos y prácticas compartidos por los letrados americanos sobre su conciencia explícita o implícita de unidad regional”.71 Dicha conciencia hundía sus raíces en el periodo colonial e implicaba básicamente la idea de que esa élite letrada, aunque se identificaba como heredera de la civilización Europea, y en ese sentido perteneciente al centro metropolitano, al mismo tiempo desafiaban las nociones de ese centro con su propia singularidad. Indudablemente esta conciencia incidió en la recepción, apropiación y rearticulación de la doctrina jurídica europea en general y del derecho internacional en particular.72

En este contexto, las modificaciones de contenido que hicieron Bello y Calvo a la doctrina original de los offices d’humanité fueron pocas. Bello se limitó a enunciar de manera breve los elementos generales de los deberes de humanidad, en el entendido en que Vattel ya había elucidado el tema de manera suficiente. Por su parte Calvo fue de los tres el que más páginas le dedicó al asunto y el primero en usar el vocablo “humanitario” para referirse a los deberes de humanidad.73 Su explicación se vio alimentada por la experiencia de intervención europea en el continente americano y por el surgimiento de Estados Unidos como una potencia regional –cuyo poder e influencia estaban en consolidación–. Al respecto, y a propósito de los deberes de humanidad, Calvo planteó la pregunta de hasta qué punto un Estado está en el deber de conservar la independencia de los demás, si ese deber está subordinado a las ideas políticas dominantes. Para Calvo, en el caso europeo el equilibrio entre las naciones determinaba la extensión de dicho deber; sin embargo, en el caso americano existía la posibilidad de que naciones poderosas o exigieran por la fuerza el cumplimiento de los deberes de humanidad, o se limitaran a mediar, aconsejar, o influir moralmente.74

Esto ya lo había denunciado Bello años atrás cuando señaló que ninguna potencia civilizada se atrevería a despreciar los principios racionales del derecho de gentes y de la costumbre jurídica a nivel internacional, si no tuviera la “arrogancia de sobreponerse á los principios de la recta razón y al juicio del jénero (sic) humano; de lo que á la verdad no han faltado ejemplos en los últimos siglos y en la parte más culta de Europa”.75 Sobre la base de esta conciencia de la desigualdad de las naciones, pero en el entendido de que eran parte del centro metropolitano, Bello y Calvo desarrollaron sus tratados de derecho internacional, presentando sus usos “científicos” para la defensa de las naciones americanas.76

El asilo político como un deber humanitario

Si el humanitarismo del siglo XIX es un tipo de compasión secularizada77 orientada a la reducción del sufrimiento humano, ¿cómo la negación de la extradición de delincuentes y perseguidos políticos extranjeros por parte de un Estado –que en términos generales es lo que se entendía por asilo político– podría ser considerada como un acto y un deber humanitario? Para responder a esta pregunta me remitiré al tratado de Emer de Vattel, Le Droit des gens, y a los trabajos de Andrés Bello y Carlos Calvo.

Según Vattel, los offices d’humanité eran aquellas ayudas y deberes a los que los hombres estaban obligados para con los otros en calidad de tal. Las naciones, decía Vattel, no estaban menos sujetas a las leyes naturales que los individuos. Por lo tanto, lo que un hombre debía a otros hombres, una nación debía, a su manera y con ciertas reglas particulares, a otras naciones.78 Estos deberes, en términos generales, implicaban que los individuos o naciones debían realizar todo lo que estuviera a su alcance para contribuir a la conservación, asistencia y perfeccionamiento de los demás, sin descuidar con ello sus propias responsabilidades.79

Con respecto a este último deber, Vattel afirmaba que la perfección de un Estado estaba en relación directa con su capacidad de obtener el fin de la sociedad civil, el cual consistía:

en proporcionar a los ciudadanos todas las cosas que requieren para satisfacer las necesidades, conveniencias y comodidades de la vida, en general para su felicidad; para garantizar que todos puedan disfrutar pacíficamente de lo suyo y obtener justicia con seguridad; y finalmente, defenderse de toda violencia extranjera.80

Si el fin de la sociedad civil es que los individuos cuenten con los medios suficientes para satisfacer las necesidades, comodidades y placeres de la vida –es decir para alcanzar su felicidad– y que además puedan disfrutar tranquilamente de aquello que es suyo con justicia y seguridad, esto implicaba, por una parte, la lucha por esas necesidades, comodidades y placeres, y por otra, la posibilidad de defenderlas en un marco de justicia y seguridad. En pocas palabras, la instauración de la sociedad civil, como proyecto político, debía estar en la mira de todas las naciones, quienes debían comprometerse con el alcance de este objetivo más allá de sus fronteras, aunque las demás no estuvieran en la obligación de recibir, ni la ayuda, ni la orientación para conseguir tal objetivo.

En relación con la lucha política por el perfeccionamiento de las sociedades, los offices d’humanité obligaban a las naciones, en primer lugar, a imponer castigos justos a quienes infringieran las leyes, particularmente aquellas orientadas a proteger las instituciones del Estado. En tanto las penas están orientadas a brindar seguridad al Estado y a sus ciudadanos, “nunca deben extenderse más allá de lo que requiere el mantenimiento de esta”.81 Decir que cualquier castigo es justo, según Vattel, sería utilizar un lenguaje bárbaro, contrario a la humanidad y a la ley natural. Por esta razón, los offices d’humanité prohibían hacer cualquier daño, o castigar con excesivo rigor, a los demás, a menos que este exceso se justificara en pro de la defensa propia.

De la mano de la prudencia que habría de guiar al gobernante al imponer un castigo, Vattel señalaba que este contaba con la facultad de prescindir de las leyes, cuando pudiera hacerlo y sin perjudicar a nadie. En ciertos casos particulares, donde el bien del Estado requería una excepción, el gobernante tenía la autoridad de tomar decisiones que beneficiaban al conjunto de la sociedad, de ahí que el derecho a conceder el perdón fuera considerado un atributo de la soberanía.

“Un príncipe sabio sabrá conciliar la justicia y la clemencia, el cuidado de la seguridad pública y la caridad que debemos a los desafortunados”.82 En este fragmento, Vattel destaca la importancia de la clemencia y la caridad, conceptos claves a la hora de entender el sentido del deber de humanidad y su relación con la aplicación de la ley con justeza y equidad. El primero de ellos, clemencia, aparece como institución en el derecho indiano y castellano para referirse al asilo en sagrado, el perdón real, el perdón de la parte ofendida y la visita de cárcel.83 Tanto para el mundo pagano como para la cristiandad, el principio subyacente de esa compasión era la misericordia con la que la divinidad protegía a quienes quebrantaban las normas creadas por los hombres.84

Cuando el lugar del asilo pasó del templo al territorio de un Estado soberano, la protección de delincuentes y perseguidos se restringió a aquellos culpados por infringir las leyes relativas a cada soberanía, es decir los delitos políticos, lo que dejaba fuera de la posibilidad de asilo a quienes hubieran sido culpados por transgredir las leyes universales. Esta restricción partía del carácter del delito político, considerado muchas veces como tal por los vencedores de una lucha política. En muchas ocasiones –afirmaba Andrés Bello al defender las prerrogativas que el pensamiento liberal otorgaba al delito político– los delitos de este tipo “nacían de sentimientos puros y nobles en sí mismos, aunque mal dirigidos; de nociones exageradas o erróneas; o de las circunstancias peligrosas de un tiempo de revolución y trastorno, en que lo difícil no era cumplir nuestras obligaciones, sino conocerlas”.85

Así como el asilo en sagrado estaba dirigido a evitar que los delincuentes sufrieran “la ira del juez o el rigor de un castigo impuesto no por justicia sino por el deseo de venganza”,86 su heredero secularizado, el asilo político, tenía la intención de proteger a los individuos del rigor de un Estado que podía fungir como juez y parte. Cuando un individuo desafiaba las instituciones políticas establecidas, es decir, cometía una afrenta contra el Estado que, a su vez, juzgaba sus acciones, el asilo político se presentaba como una medida humanitaria destinada a prevenir que el castigo del delincuente se convirtiera en una oportunidad de venganza. Así, aunque un Estado podía tener razones justas para no permitir la residencia en su territorio a individuos perseguidos por otro Estado debido a la acometida de un delito político, “entregarlos –según Andrés Bello– se miraría como un acto inhumano y bárbaro”.87

La protección otorgada a los presuntos delincuentes, incluso en el régimen colonial, trascendía la mera expresión de misericordia o compasión por ellos. Junto con la consideración por aquellos que habían transgredido las leyes, se podían identificar elementos de cálculo político e interés personal que motivaban esta medida.88 Cabe destacar que la clemencia, entendida como una forma de acción compasiva en la cual un actor con poder sobre otro decide no ejercerlo, desempeñaba un papel crucial en este contexto.89 Finalmente era la Corona la que ejercía la clemencia al optar por no emplear la fuerza para extraer a un perseguido del refugio que le ofrecía un templo.

Las razones de esta decisión podían ser variadas. Por una parte estaba el respeto a la inmunidad de local que la Iglesia poseía, lo que evitaba cualquier conflicto con la institución eclesiástica. Por otro lado, se basaban en la influencia del consejo de la moral religiosa, que abogaba por el ejercicio del poder imbuido de virtudes cristianas.90 En última instancia, la protección brindada a los delincuentes no solo respondía a principios morales, sino que también estaba enraizada en consideraciones políticas y en la compleja relación entre las instituciones civiles y eclesiásticas en el contexto colonial.

De manera similar, se podría afirmar que el sentido humanitario que daba soporte al moderno asilo político estaba alimentado, de diferentes maneras según el contexto, por un componente moral, así como guiado por el cálculo político y el interés personal. En este contexto, Vattel señalaba la existencia del derecho conferido a los gobernantes de otorgar el perdón a quienes, a su juicio, habían transgredido la ley, siempre y cuando esta acción no menoscabara su autoridad, sino, en su lugar, supusiera un beneficio.91 El derecho a conferir el perdón se manifestaba a través de medidas legales como el indulto, la amnistía o el destierro. Esta última, aunque es distinta a las dos anteriores en tanto es una pena, fue empleada en la mayoría de los países latinoamericanos como herramienta para conmutar penas más graves –como la de muerte y prisión– para delitos políticos.92

En el entendido de que las sociedades se encontraban en constante perfeccionamiento hacia un ideal de sociedad más civilizada, este proceso implicaba per sé una lucha política en la cual los perdedores iban a ser considerados delincuentes, y los ganadores héroes. Por tanto, y en nombre del progreso humano, el pensamiento liberal consideraba necesario proteger a quienes en la lucha por sus ideales políticos resultaran derrotados. A juicio de Vattel, y en cumplimiento de los offices d’humanité, los Estados estaban en la obligación de imponer castigos justos a quienes infringieran las leyes, más si se trataba de delincuentes políticos.

Junto con esta obligación, Vattel señalaba como uno de los offices d´humanité el deber de los Estados de no pretender corregir y castigar a quienes hubieran delinquido por fuera de su jurisdicción territorial. Si el perseguido escapaba al territorio de otro Estado, el Estado que perseguía no podía ir en su búsqueda e internarse en territorio extranjero. Si lo hacía, esto significaba una violación de la soberanía nacional. Por otro lado, ningún Estado podía castigar una infracción que no había sido cometida en su territorio. En el caso de los delitos políticos, su carácter relativo dificultaba la labor de los Estados extranjeros de juzgar la infracción e imponer la pena. Para aquellos delitos “perpetrados contra las leyes de la naturaleza y los sentimientos de humanidad”,93 se debían diseñar instrumentos de extradición que vincularan a las naciones para este fin, y las ayudaran a combatir la impunidad que había traído consigo el asilo de delincuentes del orden común durante el periodo anterior.

Por último, Vattel señala como uno de los offices d’humanité la obligación que tienen los Estados de garantizar los derechos mínimos de los individuos, entre los cuales se cuenta el derecho a vivir en algún lugar. Aquellos sujetos que por una pena impuesta –el destierro– o por “voluntad” decidían abandonar el territorio de un Estado e internarse en otro, o solicitar su protección en una sede consular, no perdían con ello su condición de hombres y en ese sentido sus derechos mínimos.94 Al respecto afirmaba Vattel:

Un hombre, al ser exiliado o desterrado, no pierde su condición de hombre ni, en consecuencia, el derecho a vivir en algún lugar de la tierra. Este derecho deriva de la naturaleza, o más bien de su autor, que destinó la tierra a los hombres para que la habitaran; y la propiedad no podía introducirse en detrimento del derecho que todo hombre tiene, al nacer, al uso de las cosas absolutamente necesarias.95

Con esto, el asilo dejó de referirse a la inmunidad que podía cubrir a un delincuente y se convirtió en un deber de protección política y jurídica al que los Estados estaban obligados en nombre de un principio moral.96 En este marco, el individuo no solo no perdía sus derechos en el exilio, sino que se abría la posibilidad de que en un futuro las personas fueran merecedoras de un tipo de derechos superiores, los derechos humanos.97 La Revolución francesa consagró aunque de manera efímera– en el conocido artículo 120 de la primera constitución republicana– los principios señalados por Vattel años atrás, y que por primera vez estableció por escrito el principio por el cual un Estado podía dar asilo a un extranjero desterrado de su patria por causas políticas.98

No obstante, a pesar de su condición como derecho mínimo, el derecho a vivir en algún lugar era solo necesario y perfecto en su generalidad, e imperfecto respecto de cada país en particular. Es decir, si bien los hombres en tanto tales tienen ese derecho desde su nacimiento hasta su muerte, y este, en tanto derecho perfecto, podría ser exigido por la fuerza, existe en paralelo al derecho que tienen todas las naciones a negar la entrada a su país a un extranjero, lo cual convierte al derecho a vivir en algún lugar en un derecho imperfecto, es decir que no puede llevarse a efecto sin el consentimiento de la parte obligada.99

Con esta dicotomía en mente, Vattel exhortaba a las naciones a no negar, “sin buenas razones, la habitación, incluso perpetua, a un hombre expulsado de su hogar”.100 Aunque si existían razones particulares y sólidas para negar el asilo al solicitante, este no tenía ningún derecho a exigirlo. A partir de Vattel, Bello señala que la única herramienta con que cuenta un Estado para rehusar o aceptar en su territorio a dicho extranjero es “tener muy buenas razones” y basarse en las “reglas de la prudencia”, que le permitirán “alejar de su suelo a los advenedizos que pudieran introducir enfermedades contagiosas, corromper las costumbres de los ciudadanos, o turbar la tranquilidad pública”; aunque no debía olvidar “la conmiseración a que son acreedores los desgraciados, aun cuando hayan caído en infortunio por su culpa”.101

Las buenas razones de las que hablan tanto Vattel como Bello, nos recuerdan la centralidad del arbitrio del juez o del funcionario diplomático – con la cual se decidía acoger o no la costumbre del asilo a finales del siglo XIX en México– e insertan en el corazón del debate la discrecionalidad como mecanismo de concesión del asilo político, desde su surgimiento como una forma secular de protección a finales del siglo XVIII en Europa, hasta la actualidad, lo que lo hace uno de los aspectos de mayor permanencia en la forma en que se ha concedido el asilo los últimos dos siglos.102

En síntesis, según los deberes de humanidad, antecedente lingüístico del adjetivo “humanitario”, debido a que las sociedades están en un proceso constante de perfeccionamiento en busca del ideal de la sociedad civil, se requiere de los gobernantes ideas claras no solo de justicia y equidad, sino de prudencia y del arte de gobernar. Estas máximas requieren prudencia a la hora de imponer un castigo, clemencia en los casos que así lo ameritan, justicia a la hora de evitar el castigo a quién no ha infringido las leyes bajo su jurisdicción y compasión con los desventurados que han perdido el derecho a vivir en su patria.

Estos principios contribuyeron a modernizar la institución colonial del asilo en sagrado, y la prepararon para su inserción en el mundo moderno. Al poner en el centro del debate la perfectibilidad del proyecto político de la “sociedad civil” –en palabras de Vattel– el asilo se dirigió a la protección de aquellos individuos que, en lucha política contra las instituciones establecidas del Estado, habían infringido las leyes propias de esa soberanía. Con esta transformación ya no se podía acusar tan fácilmente al asilo de ser una institución que promoviera la impunidad, y en su lugar se le comenzó a relacionar con la protección de los derechos de aquellas personas que, con un proyecto político diferente, disentían de los gobernantes en turno. Esto convirtió al asilo en una práctica admitida por la comunidad de los Estados, relacionada con el mundo civilizado, y orientada a garantizar la defensa de los derechos de quienes resultaran perseguidos en la lucha por la perfectibilidad de la sociedad. Si algo se le podía criticar al asilo a finales del siglo XIX era la arbitrariedad que le imprimía su existencia como práctica carente de una norma escrita. A limitar y estandarizar los alcances del asilo se orientaron todos los esfuerzos de codificación que iniciaron a finales del siglo XIX y que tuvieron continuidad en la primera mitad del siglo XX.103

A modo de cierre

El marco jurídico del asilo solo comenzó a definirse a finales del siglo XIX en las conferencias internacionales organizadas para regular ciertos asuntos interamericanos, entre ellos la libre circulación de perseguidos políticos y sus actividades en el extranjero. Entre tanto, elementos heredados de la costumbre colonial de protección de delincuentes en sagrado fueron convocados por las nacientes repúblicas para resolver los problemas que estaba causando el tránsito entre las nuevas naciones de delincuentes y perseguidos políticos. Ante el vacío jurídico que había dejado la prohibición de esta institución en la mayoría de los países latinoamericanos en la segunda mitad del siglo XIX, las naciones entraron en lo que podemos llamar un periodo de transición, mientras la discusión en espacios internacionales lograba dar con formas “modernas” para afrontar el problema de los asilados.

En este interregno jugó un papel central, no solo la costumbre del asilo en sagrado, sino la noción misma de costumbre heredada del Antiguo Régimen y entendida como un derecho no escrito y que ha sido usado por un determinado periodo de tiempo. Esta, en relación con la ley, podía servir de reemplazo, complemento o contradicción, como en efecto ocurrió en los casos en que la costumbre fue usada como argumento para justificar la concesión de asilo político ante la ausencia de una ley o norma positiva a nivel nacional o internacional que lo regulara.

Por otro lado, el neologismo humanitario, contemplado en la doctrina de los offices d’humanité, impregnó de un sentido moderno a la institución del asilo en sagrado. En tanto los deberes de humanidad eran el reflejo de esa nueva sensibilidad política que había aparecido en occidente a mediados del siglo XVIII para designar un tipo de acciones que los hombres debían emprender por el bienestar y el alivio del sufrimiento de otros hombres, más allá de las fronteras de su país, estos deberes habían contribuido al paso del campo religioso al secular de la institución del asilo.

Sin embargo, la costumbre y los deberes de humanidad tenían en común un aspecto: no eran de obligatorio cumplimiento y su aplicación dependía del arbitrio del juez o funcionario diplomático quién debía argüir “muy buenas razones” para negar o para conceder el asilo. La balanza podía inclinarse con la exhortación de enunciados relativos a condiciones de oportunidad y conveniencia ajenos a la norma jurídica. Esto hizo que la lógica del otorgamiento discrecional del asilo se posara en sus cimientos, lo que hasta hoy lo hace persistir como uno de los elementos de mayor permanencia a lo largo de la historia de la figura del asilo político moderno. Sumado a esto, el asilo se refería más al derecho de un Estado a negar o aceptar en su territorio, acorde con su soberanía, a cualquier extranjero si así lo definía, que al derecho de un individuo a exigir protección de un Estado extranjero; por lo cual nunca se trató del individuo que requería protección, ni de otorgar garantías legales para que este pudiera exigir su derecho, sino del derecho del Estado a permitir la entrada o exigir la salida de su territorio sin que esta decisión implicara un conflicto diplomático con los países vecinos.

Esta característica de la dupla costumbre-deber humanitario sentó las bases del asilo moderno como un derecho frágil e inestable que se encuentra en negociación constante según el contexto político en el que sucede; y aunque las diferentes interpretaciones de este conjunto heterogéneo de normas y herramientas habían causado conflictos diplomáticos que requerían de manera urgente el inicio de una labor de codificación, como así ocurrió a finales del siglo XIX al pensar que esa sería la solución, en la actualidad sabemos que dicha variabilidad está lejos de desaparecer con la estandarización e internacionalización legal de la protección otorgada a los solicitantes de asilo emprendida en América Latina desde finales del siglo XIX y principios del XX.104 Sin embargo, es importante comprender la forma en que se dio ese proceso de codificación, particularmente para el caso mexicano, y aportar con ello a los recientes trabajos sobre el tema que se han desarrollado para el Cono Sur del continente.

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Archivos Consultados

Archivo Histórico de la Secretaria de Relaciones Exteriores de México

Hemeroteca Nacional de México

Diccionarios

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