Introducción↑

Si bien el bloque del Mercosur surge a inicios de los noventa con un énfasis en la integración comercial, es al finalizar la misma década y entrando al nuevo siglo que se empieza a hablar del ‘Mercosur social’, cuando se incluyen en la agenda de negociaciones los asuntos migratorios intrarregionales, lo cual dio paso al Acuerdo de Residencia Mercosur.

Dicho acuerdo buscaba superar las repentinas amnistías que cada país ofrecía para regularizar a su población migrante y crear un instrumento permanente y común que permitiera regularizar a las personas que se mueven de un país a otro dentro del bloque. Después de cuatro meses de negociación, los países miembros del Mercosur aprobaron el Acuerdo de Residencia en el 2002 (Alonso, 2012). Este Acuerdo contemplaba la posibilidad de una residencia temporal por dos años, y posteriormente una residencia permanente, con una serie de requisitos que evidencian que la preocupación ya no eran los temas laborales sino los de seguridad. Según el Alto Comisionado del Mercosur, Florisvaldo Fier, se otorgaron 780.000 residencias Mercosur entre el 2002 y el 2012.²

Ecuador, en su calidad de país asociado a Mercosur, se adhiere al Acuerdo sobre Residencia para Nacionales de los Estados Partes del Mercosur en el 2011. Sin embargo, la Asamblea Nacional lo ratifica a finales del 2013 y entra en vigencia en abril del año siguiente cuando el Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana emite el Acuerdo 000031, que establece las disposiciones que guían la implementación del mismo.

La puesta en marcha del Acuerdo de Residencia Mercosur en el Ecuador constituye el principal mecanismo implementado en los últimos años por el Estado para regularizar a población inmigrante de la región, sobre todo colombiana, que se encontraba en el país de manera irregular; así como para aquellos que ingresaban por primera vez con el ánimo de permanecer. Vale la pena resaltar que el 50% de la inmigración en Ecuador es colombiana y aproximadamente el 70% suramericana (SICREMI, 2015); de ahí la importancia del Acuerdo.

El objetivo del presente artículo es realizar una etnografía a partir del análisis del proceso de implementación del Acuerdo de Residencia Mercosur en Ecuador, conocido popularmente como la “visa Mercosur”. Interesa identificar quiénes son los migrantes que están optando por dicha visa, cómo actúa el Estado en sus diferentes niveles y cuáles han sido las estrategias de los migrantes para estar de manera regular en el país.

El trabajo de campo que sustenta este artículo se llevó a cabo entre julio y septiembre del 2015, período en el cual se realizaron doce entrevistas semiestructuradas a funcionarios de Cancillería que trabajan en el viceministerio de Movilidad Humana, a representantes de organizaciones no gubernamentales vinculadas al apoyo a migrantes y refugiados, así como cuatro grupos focales con inmigrantes.³ El trabajo se realizó en las ciudades de Quito, Guayaquil, Lago Agrio y Santo Domingo; lugares donde hay una significativa presencia de población no nacional y donde se ha entregado la mayoría de visas Mercosur.

Este artículo de carácter etnográfico, que tiene como ‘pretexto’ las visas Mercosur entregadas en Ecuador, trata de visualizar que el Estado no es un ente monolítico sino que adquiere forma tangible en las prácticas burocráticas cotidianas, en los discursos e interacciones con los inmigrantes. Esto se hace más notorio cuando se compara entre los procesos de otorgamiento de visas en las principales ciudades (Quito o Guayaquil) con las ciudades de frontera (Lago Agrio). De ahí la importancia y potencia del método etnográfico para desmembrar al Estado y así entender la relación que se crea con los inmigrantes. Poner especial atención en aquel invento llamado visas nos permite comprender al Estado en la práctica e interacción con los migrantes; y a su vez calibrar su dimensión translocal y transnacional de los últimos años a partir de la desconcentración de la gestión pública y, para nuestro caso de estudio, a partir de su ingreso a Mercosur y la puesta en marcha del Acuerdo. El artículo pretende contribuir así a la bibliografía sobre este campo de estudios al presentar datos nuevos para entender al Estado desde las prácticas y las interacciones desde ‘abajo’, así como por su propuesta analítica de niveles supra, meso y micro estatal.⁴

El Estado y la migración vistos desde la antropología del Estado: breves apuntes teóricos↑

Una de las principales contribuciones de la antropología del Estado ha sido el análisis de las prácticas cotidianas de las burocracias, los discursos o la génesis tal como propusieron autores como Abélés (1990), Bourdieu (1996), Abrams (1998), Gupta (2006), Taussig (1997), y en la región Schavelzón (2008), entre otros. Si bien uno de los temas que más ha captado atención de esta subdisciplina ha sido la crítica a la división tajante entre Estado y sociedad civil,⁵ esta serie de estudios invitan a problematizar no tanto desde la pregunta sobre qué es el Estado, sino sobre cómo actúa, cómo funciona en la práctica y, sobre todo, a partir del método etnográfico, analizar las relaciones sociales que el Estado tiene con diversos actores y al interior del mismo.

Si bien la mayoría de esta literatura surge desde la década de los noventa del siglo pasado⁶ (aunque la antropología desde sus orígenes se puede decir que tuvo en la mira al Estado al dividir sus estudios en sociedades con y sin Estado y al adentrarse en estudios sobre los sistemas políticos), esta ha entrado marginalmente en la academia regional y ecuatoriana, donde hay escasos trabajos desde esta mirada y mucho menos desde aquellos que problematizan al Estado a partir de su relación histórica con la migración.⁷

Y esta relación entre Estado y migración se ha mantenido desde el propio origen de nuestros Estados-nación, al marcar claramente la línea divisoria entre miembros de la polis, “los nacionales”, y los que no pertenecen, “los no-nacionales”; al remarcar las fronteras patrias donde terminan unas y comienzan otras; al reforzar jurídicamente en las leyes de migración la división entre “nosotros y los “otros”; y al construir sistemas clasificatorios (visas) e imaginarios sobre los inmigrantes. Bajo este lente es que Sayad señalaba que “pensar la inmigración es pensar el Estado y es el Estado el que se piensa a sí mismo al pensar la inmigración” (Sayad, 2010: 386).

Por otro lado, como recordaba Bourdieu (1996), el Estado es el resultado de un proceso de concentración de varios capitales: fuerza física, capital económico, cultural, informacional, simbólico y jurídico. Cuando detenta el Estado esta suerte de meta-capitales logra modelar estructuras (estructuradas y estructurantes) que imponen principios de visión, de clasificación y organizan nuestra representación del mundo.

Las instituciones como la escuela, según nos recordaba el sociólogo francés, han sido muy importantes para esta empresa, así como también los marcos jurídicos, las instituciones gubernamentales y las burocracias. Para nuestro caso de análisis partimos de entender al Estado y los migrantes como una construcción histórica el cual desde finales del siglo XIX e inicios del XX construyó un sistema clasificatorio para no-nacionales, distinguiendo entre ‘deseables’ y ‘no deseables’. Los primeros eran aquellos que venían a contribuir al mejoramiento racial y al desarrollo del país para construir un tipo ideal de Estado-nación blanco mestizo civilizado. Bajo esta óptica surgen las políticas de aperturismo segmentado, que en aquella época abrió las puertas a inmigrantes provenientes de Europa y las cerró a aquellos provenientes de China, por ejemplo (Ramírez, 2012). En este juego clasificatorio desde varios Estados siempre estuvo presente una figura jurídica intermedia que era el ciudadano regional que otorgó trato privilegiado a personas provenientes de Suramérica (Acosta, 2018), tal como ahora funciona el Acuerdo de Mercosur que analizaremos más adelante.

Con el paso del tiempo este enfoque de aperturismo segmentado dio paso, poco antes de la segunda mitad del siglo XX, al enfoque de seguridad dentro del Estado ecuatoriano. En aquella época, se promulgan algunas leyes donde se enfatiza en el control y la expulsión de los ‘no deseables’; se afina el sistema clasificatorio de visas, se encarga al Ministerio de Gobierno el manejo de los temas inmigratorios; entre otros temas de reingeniería institucional estatal y cuerpos legales que dan como resultado la solidificación en las estructuras institucionales, en los burócratas y en la sociedad en su conjunto, del enfoque de control que fue clasificando a los individuos. Este sistema-Estado, vista como una agrupación de instituciones de control político y ejecutivo en términos de Abrams (1998) fue sedimentando durante la segunda mitad del siglo XX y principios del XXI y actuaron como verdaderas agencias a partir de las cuales se construyó una idea de Estado-policial y del “no nacional” como una amenaza a la seguridad pública.

Sin embargo, estos sistemas clasificatorios y la construcción sobre “los otros” han ido cambiando a lo largo del tiempo. En esta construcción histórica ha jugado un papel central el capital jurídico que es el fundamento de la autoridad específica, como señalaba Bourdieu. Estas transformaciones son claves para etnografiar a partir de un examen histórico de los discursos políticos y jurídicos, del corpus legal, que ha producido el Estado sobre los no-nacionales y, a través de un análisis de las prácticas cotidianas, rutinas burocráticas, en la línea propuesta por Gupta (2006) en su ya clásico estudio sobre la corrupción, la cultura política y el estado imaginado en la India. Para dicho antropólogo “estudiar el Estado etnográficamente implica tanto el análisis de las prácticas cotidianas de las burocracias locales como la construcción discursiva del Estado en la cultura pública” (Gupta 2006: 49).

Para este artículo nos centramos en la primera parte propuesta por Gupta, es decir en las prácticas cotidianas de los funcionarios estatales y su interacción con los ‘usuarios’ no-nacionales, que dan cuenta de los efectos en la población inmigrante.⁸ Bajo este lente teórico metodológico retomo la propuesta de Abrams (1998) quien luego de una larga revisión del debate entre Poulantzas y Miliband plantea que

lo que realmente se necesita son dos objetos de estudio distintos: el sistema-estado y la idea-estado… Hay un sistema-estado, un nexo palpable de la práctica y estructura institucional centrada en el gobierno y más o menos extensa, unificada y dominante en una sociedad determinada… Hay también una idea-estado, proyectada, difundida y adoptada con mayor o menor celo como creencia en diferentes sociedades en diferentes momentos (Abrams 1998: 55-63).

Para dicho autor hay que analizar la relación entre ambos objetos y con otras formas de poder.

Mi tesis central es que la idea-Estado, dicha construcción cognitiva y proyecto ideológico, en el caso ecuatoriano ha sido replanteada y reconfigurada desde la década de los noventa por el aparecimiento de dos importantes actores sociales y políticos como son el movimiento indígena y las organizaciones de migrantes;⁹ y toma cuerpo en el nuevo siglo con la llegada del gobierno de la ‘Revolución Ciudadana’ en donde el Estado –que fue pulverizado en el neoliberalismo- retoma un rol protagónico tanto como ente planificador y como rector de las políticas públicas. En otras palabras, se repiensa la idea-Estado en los últimos años, cuando las políticas y marcos jurídicos en materia migratoria adquieren un giro hacia el enfoque de derechos, que queda consagrado en la Constitución de la República, en los diferentes planes y agendas de movilidad humana, así como en la reciente Ley Orgánica de Movilidad Humana. El proyecto ideológico de esta nueva idea-Estado apunta hacia un Estado plurinacional, cada vez más transnacional, declarando el derecho a migrar, el derecho a la libre movilidad, el principio de ciudadanía universal, el reconocimiento de familias transnacionales, entre los principales cambios.

Esta nueva idea-Estado del siglo XXI, más abierta hacia la movilidad humana¹⁰ y a la integración regional, se yuxtapone con el sistema-Estado, esta estructura y práctica institucional más cerrada hacia los no-nacionales.¹¹ La etnografía de las prácticas burocráticas de entrega de visas Mercosur, y el poder clasificador, invita a ver al Estado en sus diferentes niveles, entender las tensiones y contradicciones de los propios burócratas, las diferentes capas institucionales, discursos y prácticas cotidianas en el territorio que permiten alejarse de entender al Estado como un ente monolítico y entender las configuraciones políticas¹² que han ido modelando su carácter nacional pero a su vez translocal y transnacional.

El Acuerdo de Residencia Mercosur ↑

En el 2002, los países miembros de Mercado Común del Sur negociaron y aprobaron el Acuerdo sobre Residencia para Nacionales de los Estados Partes del Mercosur, Bolivia, Chile y Asociados, el que además de suscitar la toma de conciencia de que el tema migratorio representa un elemento fundamental para avanzar en la integración regional, permitió visibilizar su especificidad y por ende la necesidad de crear una instancia especializada en su tratamiento, modificando así la estructura interna de la Reunión de Ministros del Interior que crea el Foro Especializado Migratorio (Alfonso, 2012).

El Acuerdo de Residencia Mercosur nace con el objetivo de eliminar la situación migratoria de irregularidad de los nacionales de los Estados partes y de constituirse en el instrumento que viabilice la implementación de una política de libre movilidad y facilidades de residencia que contribuyan a consolidar el proceso de integración regional. En este contexto, el punto de partida del Acuerdo de Residencia es la concepción de un único criterio migratorio que determine la posibilidad de acceder a una visa de residencia temporal o permanente en el territorio que conforma el bloque de Mercosur, que consiste en la acreditación de la nacionalidad del solicitante de uno de los Estados Parte del Mercosur y Asociados. Es decir, los principales beneficiarios son los ciudadanos nacionales de los países de la región. A este criterio o motivo migratorio se lo denominó el criterio de “nacionalidad Mercosur” (OIM, 2014).

Vale la pena resaltar que los cambios en Mercosur, sobre todo en lo que respecta a la agenda social y a la migración intrarregional en particular, tomó impulso con la llegada de ciertos Gobiernos de la región desde inicios del nuevo siglo con discursos más cercanos al regionalismo posneoliberal (Sanahuja, 2009) que al regionalismo abierto.¹³ Así, el Acuerdo de Residencia hay que entenderlo en el marco de un intento de cambio de enfoque de las políticas migratorias regionales que son el resultado contingente de procesos políticos e históricos concretos en los cuales los Estados nacionales acuerdan herramientas multilaterales para implementar acciones comunes al interior de sus territorios (Modolo, 2012).

Aparte del propósito central del Acuerdo de Residencia de “solucionar la situación migratoria de los nacionales de los Estados Parte y Asociados”, en los considerandos se indican dos temas a resaltar: la reafirmación de “fortalecer y profundizar los procesos de integración así como los fraternales vínculos existentes” y la necesidad de “implementación de una política de libre circulación de personas en la región”.

De esta manera se combinan tres elementos centrales como antecedentes del Acuerdo de Residencia: integración-libre movilidad-regularización. Bajo estas premisas se establecen las reglas comunes para cumplir con el objetivo de que:

Los nacionales de un Estado Parte que deseen residir en el territorio de otro Estado Parte podrán obtener una residencia legal en este último, de conformidad con los términos de este Acuerdo, mediante la acreditación de su nacionalidad y presentación de requisitos previstos en el art. 4 (art. 1).

El acuerdo habla de dos tipos de residencia: la temporal, que se podrá otorgar hasta por dos años; transcurridos los cuales se podrá solicitar la residencia permanente (arts. 4 y 5). También se señala que podrán solicitar dicha residencia todos los ciudadanos de Mercosur “con independencia de la condición migratoria con la que hubieran ingresado al territorio del país de recepción, e implicará la exención del pago de multas u otras sanciones más gravosas” (art. 3). Los requisitos establecidos para otorgar la residencia temporal a los peticionarios son los siguientes, como consta en el art. 4:

De estos requerimientos llama la atención la carga de requisitos vinculados con los temas de seguridad y control. Lo que se busca es que el ‘otro’ no-nacional, a quien se le piensa otorgar la residencia, no haya tenido antecedentes penales, policiales o judiciales, tanto en el país donde residió como en el país donde solicita la residencia. Se mantiene la posibilidad de pedir certificado médico, requisito anacrónico que hasta ahora suelen pedir algunos Estados. En otras palabras se busca que lleguen a los países de destino solamente ‘migrantes deseables’, ya no definidos en términos raciales o económicos, sino por asuntos de seguridad nacional.

La parte más llamativa de estos requisitos es que -a diferencia de lo que se pide en la Comunidad Andina- el Acuerdo de Residencia Mercosur rompe con el vínculo condicional entre trabajo y migración. Como se observa, no se solicita ningún certificado que acredite actividad laboral en el país donde se quiere residir temporalmente. Aunque al momento de solicitar la residencia permanente disminuyen los requisitos securitistas, se incorpora un requisito adicional: “acreditación de medios de vida lícitos que permitan la subsistencia del peticionario y su grupo familiar conviviente” (art. 5, literal d).

Una vez que se ha otorgado la residencia, los beneficiarios tienen derecho a entrar, salir, circular y permanecer libremente en el territorio, así como tienen derecho a acceder a cualquier actividad en las mismas condiciones que los nacionales del país de recepción (art. 8). De esta manera se otorga igualdad de derechos civiles, reunificación familiar, trato igualitario, derecho a transferir remesas y derechos a los hijos (art. 9) y se contemplan sanciones a personas que empleen a nacionales de los Estados Partes en condiciones ilegales (art. 10).

Si bien el proceso de implementación varió de país a país y su entrada en vigencia demoró a nivel regional debido a la tardía ratificación de Paraguay (efectuada el 2009), algunos países empezaron a aplicarla de manera unilateral o bilateral, como fue el caso de Argentina y Brasil. Posteriormente los otros Estados Miembros y Asociados se fueron sumando, ¹⁴ incluido Ecuador que se adhiere al Acuerdo el 28 de junio de 2011, pero es a finales del 2013 que el Viceministerio de Movilidad Humana empezó las gestiones en la Asamblea Nacional para que se ratifique el Acuerdo. Los asambleístas emiten criterio favorable y en diciembre de aquel año el Pleno de la Asamblea ratifica el Acuerdo, el cual aparece en Registro Oficial del Ecuador el 21 de marzo del 2014, dando luz verde para su aplicación.

Después de dos años de la implementación del Acuerdo de Residencia Mercosur el Estado ecuatoriano otorgó 33.846 visas entre el 2 de abril del 2014 al 31 de marzo del 2016 tal como se ve en el sigiuente gráfico.

Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana (MREMH), Ecuador

Elaboración: Propia. * Hasta marzo del 2016.

El 80,71% de quienes obtuvieron la visa Mercosur son colombianos, seguidos muy de lejos por los peruanos con el 10,25% y argentinos con el 3,49%. Del total de residencias entregadas en los dos primeros años, el 90,56% se otorgó en el territorio nacional¹⁵ y el 9,43% en los consulados del Ecuador en el extranjero (la mayoría en zonas de frontera) (MREMH, 2016). Una de esas residencias se la dieron a Paco, que es el protagonista de la siguiente sección.¹⁶

“Ah, usted viene por la visa Mercosur”↑

Paco es un joven colombiano de 35 años que entró al Ecuador en el año 2014. Al llegar a Quito lo primero que hizo fue sacar su pasaporte en el consulado de su país y luego ir directamente a las oficinas del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana (MREMH) para solicitar la visa Mercosur, la cual le dieron en una semana.

Este migrante colombiano vende empanadas en las calles de un barrio al norte de la ciudad, y es parte de un grupo de ciudadanos suramericanos que han llegado al Ecuador con la intención de radicarse y para ello están optando por sacar la visa Mercosur. La mayoría de las personas que están aplicando a esta visa, según nos cuenta Mariana, funcionaria de la Cancillería ecuatoriana, son personas que ya estaban hace algunos años en el país y que se quedaron de manera irregular ya sea porque nunca sacaron sus ‘papeles’ o porque se les caducó su permiso de estadía temporal, sobre todo la tarjeta andina. Efectivamente una de las ventajas de esta visa es que son pocos y sencillos los requisitos para poder obtenerla:

Casi todas esas solicitudes terminan en entrega de visa. Es muy esporádica una negativa puesto que los requisitos no son difíciles y ellos pueden armar fácilmente su expediente. Es la visa que no les pide solvencia económica. Como quedaron irregulares y no aperturaron ninguna cuenta bancaria que pide otras visas, con esta pueden regularizarse. Solo se niega cuando hay inconsistencias o antecedentes penales o de personas que han tenido problemas en su país. Ahí se hace una revisión más minuciosa para ver si al ciudadano extranjero se le puede o no entregar un visado Mercosur, dependiendo del problema que ha tenido en el país. Pero son muy, muy escasos este tipo de problemas. Prácticamente a todos los solicitantes se les autoriza la visa (Mariana, funcionaria de la Cancillería en Guayaquil).

Este es uno de los motivos que explican la gran cantidad de visas otorgadas en tan poco tiempo en Ecuador. Visto así, la visa Mercosur ha cumplido con uno de sus objetivos que fue sacar de la marginalidad y regularizar a inmigrantes que no tenían permisos de residencia en el país.

Aparte de estos dos principales perfiles de personas que están sacando dicha visa -por un lado personas que estaban en el país de manera irregular y por otro personas que han llegado en los últimos años como Paco-, hay un tercer perfil de personas, aunque minoritario, en que se identifican aquellos inmigrantes que ya estaban en el Ecuador, que tenían algún tipo de visa y que han decidido cambiarse a la ‘Mercosur’; sobre todo se trata de algunas personas que tenían el estatuto de refugiado o solicitantes de refugio.¹⁷ Angélica, otra funcionaria del Ministerio que trabaja en Lago Agrio, ciudad fronteriza con Colombia, en esa misma línea señaló que:

Ahora incluso los que vienen por primera vez a solicitar refugio optan por la Mercosur porque vienen también con ganas de trabajar. Los que tienen estatuto de refugio se cambian a la Mercosur. Por ejemplo ellos no renovaron a tiempo la de refugio, tenían el papelito, ese certificado tiene vigencia dos meses, que se vence y a veces se les dificulta venir. Cuando ellos trabajan les genera inconveniente y prefieren cambiarse a la visa Mercosur. También en el trabajo no les aceptan la visa de refugio y los mismos empleadores les dicen que se cambien a la visa Mercosur. Tenemos ya empresas que saben que aquí se tramitan las visas, entonces ellos envían: por ejemplo llegaron quince personas, y vienen con sus carpetitas bien armadas. ¡Ya todos tienen la visa que quieren! (Angélica, funcionaria del MREMH en Lago Agrio).

Otro funcionario que trabaja en la ciudad de Quito complementó:

Entonces ha habido una disminución en los solicitantes de las visas de refugio, pero muy pocos refugiados han tomado la decisión de cambiar de visa: no es muy alto el número, pero los solicitantes que reciben la negativa van a pedir su Mercosur o muchos solicitantes que simplemente no quieren esperar más hasta la respuesta de la comisión simplemente dicen: “bueno mejor me voy por la Mercosur” (David, funcionario del MREMH en Quito).

Sea cual fuera el motivo por el cual las personas solicitan esta visa, el elemento central tiene que ver con la facilidad para obtenerla dado el bajo costo para ciudadanos colombianos –que son la mayoría– y sobre todo porque no se pide como requisito ningún comprobante de solvencia económica o medio de subsistencia, con lo cual lo que hizo Mercosur en la práctica fue romper, desligar temporalmente, los temas laborales y la consecuente acreditación de los medios de vida como requisito para obtener residencia temporal -que es el enfoque que predomina en la CAN, CARICOM o Alianza del Pacífico donde prevalece la condición de trabajador migrante, de mano de obra (y con contrato previo en muchos casos) para obtener la residencia-. Tal como consta en la página web del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, el o la solicitante debe presentar los siguientes documentos:

1. Formulario de solicitud de visa de residente temporal.

2. Pasaporte vigente y con validez de al menos seis meses.

3. Certificado de antecedentes judiciales, penales o policiales del país de origen o el que hubiere residido el solicitante, durante los últimos cinco años.

Es importante señalar que los requisitos solicitados por el Gobierno ecuatoriano son menores a los que se indican en el Acuerdo de Residencia Mercosur expuestos en el anterior acápite. Es decir, adecúa la norma supranacional al espacio nacional. Por ejemplo se deja de pedir la partida de nacimiento, el comprobante del estado civil y el certificado médico. Pero es importante, desde nuestra perspectiva de etnografiar al Estado, analizar tanto la parte formal de los requisitos con la parte procedimental.

Mariana narró que el procedimiento arranca cuando la o el inmigrante se acerca a las oficinas de Cancillería. Ahí los interesados tienen que acudir a la ventanilla 2 de información, donde se les indica cómo tienen que presentar los documentos. En dicha ventanilla, les instruyen no solo sobre los requisitos a presentar sino que también les orientan, “sobre todo cuando llega gente que no tiene pasaporte, se les indica dónde está el consulado de Colombia o en dónde tienen que sacar sus antecedentes penales”. Esa ventanilla sirve de guía para todos los que solicitan algún tipo de visa, entre ellas, la visa Mercosur.

Una vez que han conseguido los requisitos señalados, los solicitantes tienen que acudir a otras ventanillas: la 19, 20 y 21 para el caso de Guayaquil. Ahí se recibe la documentación que es revisada por los funcionarios y se hace la primera clasificación según la visa que van a aplicar y la nacionalidad del solicitante. Se verifica la información que llenan en el formulario, sobre todo que esté la dirección correcta, los números de teléfono y el correo electrónico:

… el correo electrónico nos sirve para que en caso de que haya alguna observación, podamos notificar por esta vía. Entonces ahí se les escribe: “necesitamos que nos entregue un documento que nos acredite que usted vivió los últimos cinco años en Venezuela por ejemplo”. Entonces tenemos un correo de visas que tenemos internamente para notificar a los usuarios (Mariana, Guayaquil).

En otros lugares, sobre todo en las zonas de frontera, funciona más el teléfono que el correo electrónico. Como sabemos no todos tienen acceso ni conocimiento a las nuevas tecnologías de comunicación, y sigue siendo el teléfono el medio más usado: “nosotros de igual manera les damos el número de teléfono por cualquier novedad porque a veces viven en zonas rurales muy remotas, en otros lados…”, comentaba Angélica.

Los funcionarios que atienden en ventanillas saben los requisitos de todas las categorías de visa que se otorga y hacen una revisión de cada carpeta presentada por los solicitantes, analizando que cumplan con todos los requisitos. Una vez que se hace esta revisión y el expediente está correcto, pasa al proceso de asignación de pago de derecho de solicitud. Para todas las visas que Ecuador otorga, el solicitante tiene que pagar 50 dólares, pero solo cuando la solicitud es aprobada se paga el costo de la visa.

Hasta aquí en el proceso se da una interacción entre el funcionario gubernamental y el solicitante de visa, a quien los funcionarios públicos se suelen referir como ‘usuario’. De ahí en adelante el proceso es interno y consiste en que otra/o funcionaria/o del Ministerio revisa en el expediente aquel requisito vinculado con los antecedentes penales y que los documentos apostillados que el solicitante entregó estén correctos: “Se ven todas las carpetas, carpeta por carpeta. Aproximadamente en ventanilla entran unas 30 a 40 solicitudes diarias”. Esta gran afluencia de solicitudes incluso ha provocado cambios en la propia dinámica de la gestión de los funcionarios de la Cancillería. Por ejemplo el tener que dividir los procesos para que haya gente dedicada a recibir solamente solicitudes de refugio y otros que se dedican a las nuevas visas Mercosur. Esto incluso como parte de la reestructuración y desconcentración que se dio en la Cancillería:

Después de la desconcentración que hemos tenido, hay muchos refuerzos, sobre todo en las áreas de fronteras. Entonces Lago Agrio, Esmeraldas y Tulcán están fortaleciendo sus oficinas de refugio; ellos pertenecen a la división zonal 1, y toda la estructura administrativa y del Viceministerio se fue hasta Azogues, al sur del país. Entonces las divisiones de gabinete y administración funcionan ahora en Azogues, por lo tanto Quito se convirtió en una coordinación zonal (David, Quito).

Como se indicó anteriormente el Acuerdo señala la presentación del certificado de antecedentes penales de los últimos cinco años. No todos entregan completa esta información ya que suelen entregar solamente el antecedente penal de su país de origen, pero no del Ecuador en los casos que a veces se requiere para cumplir el tiempo estipulado. Cuando esto sucede:

Las personas que se están regularizando que están hace dos o tres años en el país, presentan solo la información de Colombia y tienen que presentar los antecedentes de Ecuador y Colombia, porque tienen que justificar los cinco años. Pero igual si me presentan solo el de Colombia, nosotros internamente filtramos el de Ecuador para tener una mayor seguridad. Lo vemos internamente, ni siquiera en ventanilla le pedimos el antecedente de Ecuador porque nosotros lo podemos hacer internamente (Mariana, Guayaquil).

Lo que señala Mariana se refiere a la posibilidad de los funcionarios públicos y la ciudadanía en general de acceder a cierta información de otros estamentos estatales de manera virtual. Esto es parte de un proceso de modernización del aparato burocrático que ha tenido buenos resultados. Actualmente uno puede verificar vía online los antecedentes penales ingresando al portal del Ministerio del Interior.

Este tema es el que mayor trabajo da a los funcionarios en los casos que el documento de antecedentes penales que se entrega no concuerda ni con el país de origen ni con el de destino. Cuando esto sucede se comunican con el solicitante para pedir alguna aclaración:

Tuve un caso de un jovencito que era colombiano pero había estado en Estados Unidos y me presentó su credencial del college y su título que ha permanecido allá y por eso me presentó el antecedente penal de EE.UU. Es decir, cuando hay cosas que no están claras de manea explicita, pedimos que nos aclaren. Si bien es cierto que el acuerdo pide antecedentes penales de los últimos cinco años y eso tenemos que confirmar internamente que se cumpla. Esto hacemos solo cuando tenemos el expediente y podemos revisar cada solicitud, porque cada solicitante es un mundo distinto. Hubo otro caso de un ciudadano que es peruano y me presenta el antecedente penal de Venezuela. Ahí nos comunicamos y se le pidió un documento que acredite que el solicitante ha estado los últimos cinco años en Venezuela para poder aceptar esos antecedentes penales de Venezuela para tener certeza que vivió ahí que fue residente o estudió ahí (Teresa, funcionaria del MREMH en Guayaquil).

Cuando se ve que toda la documentación es correcta, la carpeta del solicitante pasa finalmente a manos del coordinador o coordinadora zonal que “es la que hace el último filtro y pone el OK”. Este tema tampoco es menor porque anteriormente todo tipo de solicitud se realizaba en la capital del Ecuador. El Estado ecuatoriano realizó un proceso de desconcentración que acerca los servicios a la ciudadanía. En la actualidad existen nueve coordinaciones zonales, y además oficinas gubernamentales en varias ciudades intermedias y pequeñas, donde se puede solicitar información, dejar y recibir documentos para realizar trámites. En el caso de la Cancillería adicionalmente a las oficinas de coordinación zonal también hay oficinas en ciudades fronterizas donde se ofrecen estos servicios. A manera de ejemplo, la sede de la Coordinación Zonal 1 es en Tulcán, en la sierra norte del país; pero hay oficinas en Lago Agrio (Oriente) y San Lorenzo (Costa) todas localidades fronterizas donde se puede solicitar la visa Mercosur o realizar cualquier otro trámite estatal. Al respecto un funcionario señaló que:

Creo que nos falta pulir muchísimas cosas, pero los avances que hemos dado son gigantes, es una política migratoria súper humana, súper cercana a la gente además, siempre el Estado ecuatoriano a través de la Cancillería está pendiente de abrir nuevas oficinas para atender donde hay mayor flujo de personas para que la Cancillería vaya a ellos y no ellos a la Cancillería. Esto fue precisamente el objetivo de abrir las oficinas de frontera y los centros de atención de Guayaquil, Cuenca y donde sea necesario. Sin ser asistencialistas, buscamos la forma de dar un mejor servicio al ciudadano que viene por desplazamiento forzoso y brindarle el mejor servicio, brindarle la oportunidad de regularizar su situación inmediatamente para que pueda acceder a una integración en la sociedad ecuatoriana (David, Quito).

En este relato se observan claramente los esfuerzos para que la nueva idea-Estado que señalamos en el apartado teórico aterrice en la estructura de la gestión administrativa definida por nuestro informante como “súper humana” para que “la Cancillería vaya a ellos y no ellos a la Cancillería”. Pero como veremos más adelante no siempre es así.

Continuando con la parte procedimental de la entrega de visas Mercosur, la información del expediente que fue autorizado por el o la coordinadora posteriormente es procesada en un sistema informático. Una vez que se introduce la información y queda autorizado en el sistema, ese expediente físico vuelve al área de ventanillas de servicios donde está organizado en archivos por nacionalidad. Cuando retorna el solicitante a ver el resultado de su solicitud, que demora cuatro días en dar respuesta, tiene que dejar su pasaporte y pagar por el valor de la visa (200 dólares), excepto para colombianos y paraguayos que por convenio bilateral están exentos de dicho pago.

Así el proceso desde que dejan la solicitud con la documentación hasta que se les devuelve el pasaporte ya con la visa temporal de Mercosur dura cinco días en las coordinaciones zonales y tiene un costo total de 250 dólares (y 50 dólares para colombianos y paraguayos). Como se indicó, el 80,71 % de estas visas otorgadas son a ciudadanos colombianos.

Si bien en teoría este proceso de gestión burocrática debería ser igual en todo el territorio ecuatoriano, cuando hablamos con otros funcionarios que trabajan en zonas de frontera se observan algunas diferencias. En primer lugar en el tiempo. En las ciudades principales el trámite dura máximo cinco días, sin embargo en aquellos lugares donde se tramitan las visas que no son lugares de coordinación zonal, el tiempo dura aproximadamente veinte días:

Solo en ir la documentación hasta la oficina de coordinación en Tulcán se demora alrededor de tres días porque se envía por correos del Ecuador. Allá ellos ingresan las visas y pasan al departamento jurídico quienes dan el dictamen para toda la zonal 1. Según el lugar de envío a la zonal se tiene un tipo de carpeta por colores. De aquí son las carpetas amarillas (Angélica, funcionaria del MREMH en Lago Agrio).

Aquí vale la pena resaltar que si bien en los requisitos se señala la presentación del “certificado de antecedentes judiciales, penales o policiales del país de origen o el que hubiere residido el solicitante, durante los últimos cinco años”, vemos que en los lugares fronterizos se piden otros documentos:

… les pedimos que hagan una cartita dirigida al economista en donde se identifique desde cuándo ellos ingresaron al Ecuador y por qué motivo solicitan la visa, que por lo general es por cuestiones de trabajo. Esto hacemos más que nada porque hay personas que ingresan y no se hacen registrar. Adicional el formulario de solicitud de visa que está en la página web, donde les indicamos cómo bajarse, copia y original del pasaporte y la cédula, por lo general cédula notariada, el certificado de la Procuraduría de Colombia. En Quito tengo entendido que aceptan el certificado de la policía apostillado, por los usuarios mismos nos enteramos. En cambio nosotros al que le damos un poquito más de validez es al certificado de la procuraduría también apostillado. En el Consulado les ayudan con eso. El de la policía no le pedimos apostillado, únicamente una impresión simple. Pedimos el de la Procuraduría más que nada porque en caso de existir antecedentes ahí me detalla el motivo, el por qué y hasta cuándo hay inhabilidad y todo. En cambio el de la policía cuando han tenido algún problema solamente me sale: “actualmente no es requerido” (Clara, funcionaria del MREMH en Lago Agrio).

De esta cita se observa el pedido de varios requisitos adicionales como la cédula (con copia) o el doble certificado de antecedentes penales, poniendo más énfasis en aquel documento que permite ver el historial del solicitante. Esto hace que a diferencia de Guayaquil, donde se informó que prácticamente a todos los solicitantes se les otorga la visa Mercosur, en Lago Agrio sean menos las solicitudes aprobadas: “las que se rechazan son las que tienen algún antecedente, más que nada por robo, droga, pero más por tráfico de droga”. El revisar o buscar internamente otras bases de datos, como la de movimientos migratorios, para obtener alguna información adicional o confirmación del solicitante parece una práctica común en ciertas coordinaciones zonales.

Un tema que es importante resaltar es la solicitud de “la cartita dirigida al economista”¹⁸ indicando la fecha en la que ingresaron al país y el motivo por el cual solicitan la visa. Al preguntarle por qué solicitan información adicional que no está entre los requisitos, sabiendo que incluso las personas irregulares pueden optar por la visa Mercosur, la funcionaria respondió que por asuntos de seguridad ya que muchos “no están en el sistema y cruzan la frontera sin registrarse ante ninguna autoridad migratoria”.

Aunque varias personas, como veremos en la siguiente sección, indicaron que ‘pasarse al otro lado’ es normal en su vida cotidiana transfronteriza e incluso nunca vieron la necesidad de regularizarse, el pedir nuevos requisitos no estipulados ni en el Acuerdo de Residencia Mercosur, ni en las disposiciones de las autoridades del Ministerio de Relaciones Exteriores, nos habla de la presencia del sistema-Estado encarnado en los funcionarios de rango medio que se autoperciben como los representantes del Estado en el territorio (que lo son) con autoridad ‘legal’ o ‘simbólica’ para pedir otros requisitos e interpretar la norma.

Como muchos ‘se pasan al otro lado’ sin registrarse, el pedir “la cartita” en la práctica hace que las y los migrantes acudan al puesto fronterizo, vayan donde la autoridad migratoria y saquen la tarjeta andina de ingreso al país. En algunos casos ‘hacer esta vuelta’ constituye la primera vez que los solicitantes se registran en Ecuador y entran en el ‘sistema’ que es lo que buscaba la funcionaria. Entrar al sistema (a la base de datos), hacer regresar al puesto fronterizo a los solicitantes de la visa, literalmente nos habla de la sedimentación del control y de la presencia del enfoque del sistema-Estado en el territorio, encarnado en los burócratas.

A pesar de esta solicitud de requisitos adicionales, cayendo en una discrecionalidad administrativa, para casi todos ha sido relativamente fácil conseguir los mismos y acceder a la visa Mercosur. Se observa que esa discrecionalidad en algunos casos, si bien se ejerce con el ánimo de tener mayor información y seguridad antes de otorgar la visa a las ‘personas deseables’, en otros casos también se realiza con ‘ánimo de ayudar’. Una informante nos comentó que hay mucha gente que llega a las oficinas sin saber bien ni qué son las visas, ni los diferentes tipos de visas existentes y tampoco conocen acerca del refugio:

Cuando vienen a registrarse por primer a vez les indicamos que pueden acceder a refugio. Sin embargo les decimos que hay otro tipo de visas que se demoran cierto tiempo. Incluso los que son solicitantes de refugio también optan por Mercosur porque en realidad hay personas que vienen por cuestiones de trabajo. Ellos lo que quieren es trabajar; entonces no les conviene acceder a lo que es el refugio ni vienen de zonas de conflicto. A veces por curiosidad vienen y salen más contentos con esa visa de Mercosur (Antonio, funcionario del MREMH en Lago Agrio).

Otro funcionario, al preguntarle sobre aquellos casos que teniendo estatuto de refugiados están cambiando de visa señaló que:

Entendemos que la persona no requiere protección internacional desde el momento en que aplica a la visa Mercosur, y para las personas que tienen visa 12 IV de refugiado se les dice: “usted va a perder la calidad de protección internacional” y muchos deciden cambiarse, aunque te reitero, es muy bajo el número de personas refugiadas que cambian a la Mercosur, no es un número muy alto (David, funcionario del MREMH en Quito).

De todos modos es necesario recalcar que la gran acogida del Acuerdo de Residencia Temporal se debe no solo a la rapidez con la que se otorga, sino a que no se pide ningún requisito vinculado al tema laboral, ni de solvencia económica; y también porque el costo de la misma es bajo para el caso de los colombianos (50 dólares), monto que en algunos casos es cubierto por algunas organizaciones que trabajan con migrantes como ACNUR o el Servicio Jesuita al Refugiado (SJR).

Este procedimiento narrado en detalle será repetido por todos aquellos que soliciten la residencia permanente de Mercosur. El temor de algunos, como Paco, es que “no sabemos hasta cuándo va a durar este acuerdo”, del cual se corrió la voz que “ya no van a dar a los colombianos”, que “nos informaron que se puede dar una renovación por dos años más” o “que van a pedir nuevos requisitos”. De estos tres temas, solo el tercero tiene fundamento, ya que para acceder a la visa permanente hay que presentar el certificado de solvencia económica:

Será súper necesario que la persona demuestre que tiene aportes del IESS,¹⁹ o declaración de impuesto a la renta; es que es una residencia permanente la que se les otorgaría, es una visa de inmigrante. Ellos tienen que demostrar que tienen un medio de vida lícito, que tienen un sustento para vivir y mantener a sus familias, caso contrario las visas no serán aprobadas (David, funcionario del MREMH en Quito).

Hasta el momento de finalizar el trabajo de campo y debido a que ya se acercaba la fecha para solicitar la residencia permanente para aquellos que sacaron la visa a inicios del 2014; y ante los diferentes rumores, desconocimientos, falta de claridad y lobby realizado por algunos activistas respecto al requisito de comprobación de los “medios de vida” la Cancillería respondió un oficio en el que señalaba:

… El Estado ecuatoriano al amparo de la normativa constitucional, de los acuerdos regionales y en el marco de su política pública de movilidad humana, ha definido las facilidades y pasos que deben cumplir los inmigrantes que deseen acogerse a la regularización migratoria amparados en la visa permanente MERCOSUR y en relación, específicamente, a la acreditación de medios de vida lícitos, se consideran las siguientes alternativas: Declaración del impuesto a la renta o certificado de aportaciones al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social. En el caso de que el solicitante no pudiese cumplir con la entrega de la documentación antes señalada, podrán acreditar los medios lícitos que permitan la subsistencia del solicitante y su grupo familiar a partir de la entrega de uno de los siguientes requisitos: Régimen Impositivo Simplificado Ecuatoriano (RISE) a nombre del solicitante. Declaración juramentada que acredite medios de vida lícitos con la documentación de respaldo de lo declarado. Estado de cuenta bancaria o de Cooperativa de Ahorro y Crédito del solicitante correspondiente a los últimos seis meses, en los que se demuestre depósitos de, al menos, un salario básico unificado mensual. Rol o recibo de pago a favor del solicitante de visa, correspondiente a los tres últimos meses que demuestren un ingreso mensual no inferior a un salario básico unificado…

Como usted podrá observar, el Estado ecuatoriano a través del MREMH y su política migratoria, mantiene la mayor apertura para que los derechos de las personas en movilidad sean respetados y progresivos. En relación al tema de referencia, como usted podrá evidenciar, el solicitante cuenta con diversas opciones a propósito de la acreditación de medios de vida lícitos, que le permitan obtener la visa de residencia permanente MERCOSUR (MREMH-2016-0057-0, 16 de mayo del 2016).

Los casos narrados de las prácticas burocráticas al momento de otorgar o no las visas Mercosur según el lugar (ciudades centrales o fronterizas) nos hablan de la importancia de desmembrar al Estado, tal como señalamos en el apartado teórico. Por un lado existe un nivel supra-estatal donde se construyó la normativa regional para otorgar residencia a un ciudadano perteneciente a un país miembro de Mercosur. En segundo lugar un nivel meso-estatal que corresponde al nivel del gobierno central que adecúa el instrumento a nivel nacional. En este nivel son los funcionarios de alto rango los que toman las decisiones guiados por los nuevos principios de la idea-Estado vinculados al enfoque de derechos como se observa en la carta del párrafo anterior. Y, en tercer lugar un nivel micro-estatal que corresponde a la puesta en marcha y otorgamiento de la visa Mercosur donde se ve que hay lugares y funcionarios que se adecuan y siguen las disposiciones que vienen desde ‘arriba’; pero, por otro lado, hay burócratas de rango medio que ablandan la norma o por el contrario endurecen, inventan y solicitan nuevos requisitos no estipulados ni en nivel macro y meso. Por un lado tenemos aquellos que piden menos requisitos, hablan y practican una política de derechos, “súper humana” donde el Estado va a la gente y no la gente al Estado; y por otro un enfoque que sigue viendo a los migrantes como una amenaza y/o un peligro para la seguridad nacional por lo que piden “la cartita”, el doble certificado y el retorno a la frontera. Se observa el quiebre del monopolio jurídico-normativo formal, la importancia de desmembrar al Estado, en este caso en tres niveles, y de etnografiar la práctica burocrática para entender la convivencia de la idea-Estado y el sistema-Estado.

Por otro lado, la llegada de una nueva idea-Estado donde se incubó el Acuerdo de Residencia Mercosur produjo una reingeniería institucional dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana para entregar esta nueva visa.²⁰ A su vez, abrió la posibilidad de que miles de personas no-nacionales puedan tener otra estrategia para permanecer en el país, regularizarse y tener más derechos. Realizar los trámites para estar de forma legal implica un vínculo e interacciones entre el Estado y los no-nacionales, vínculo que se da desde cuando los extranjeros ingresan al país y se otorgan los permisos de entrada hasta las posteriores visas y/o renovaciones de residencia; todo esto como parte del poder clasificatorio del Estado, como veremos a continuación.

Los diferentes estatus migratorios ↑

Tal como señala Ackerman (2014), el Estado define la identidad legal de los individuos, genera categorías que determinan las actividades de los no-nacionales en el país de destino y además decreta los procesos burocráticos que se deben tramitar para recibir el reconocimiento legal; incluso influye en el tipo de emociones e interacciones cotidianas que se mantienen entre extranjeros y ciudadanos ecuatorianos. Y a la inversa, todas estas prácticas que realizan los sujetos dan forma al Estado y lo legitiman (Domenech, 2013). De igual manera las vinculaciones jurídicas que los migrantes establecen con el Estado generan prácticas, conocimientos e identidades específicas que no son lineales ni unificadas. De ahí la importancia del campo jurídico en terminos bourdeanos y la creación de diferentes instrumentos para identificar y clasificar. En relación al tema de análisis, dos son los principales instrumentos creados por los Estados para las personas migrantes: los pasaportes y las visas.

En efecto, sea cual fuese el motivo del viaje, desde el origen, formación y consolidación de los Estados-nación se crearon mecanismos que permiten a los individuos salir e ingresar de un país a otro. Esto es lo que Torpey (2000) denominó la regulación de los movimientos migratorios como un mecanismo que contribuye a la construcción real de los Estados-nación o de la estatalidad (stateness) del Estado. Torpey en su libro La invención de los pasaportes (2000) nos recuerda cómo fue el proceso de monopolización por parte del Estado hasta convertirse en el actor exclusivo que autoriza, regula y controla los movimientos poblacionales que antes estaban en manos privadas –por ejemplo, de las organizaciones religiosas–.

Cuando el Estado adquiere dicho monopolio se produce un control sobre la identidad y los movimientos de las poblaciones en donde un aspecto crucial de dicho proceso es que las personas se vuelven dependientes del Estado (Gil, 2009), dado que los pasaportes por lo general se entregan a aquellas personas consideradas miembros de una determinada polis.²¹

De esta manera, al acreditar una nacionalidad y ser miembro de un determinado Estado, la o el ciudadano tiene derecho a portar un pasaporte, entendido este como el documento de viaje creado por los Estados para identificar al individuo que entra y sale del territorio nacional. Aunque hemos sido testigos de que algunas personas se mueven con o sin pasaporte (Ramírez, 2010), con el paso del tiempo los Estados de recepción crearon otro mecanismo para tener mayor información y control, sobre todo de las personas no-nacionales que desean ingresar a su territorio. Se crearon así las denominadas visas, que no son otra cosa que un timbre que otorgan los Estados en los pasaportes de los individuos luego de indagar con mayor profundidad sobre la persona que desea entrar o permanecer temporal o definitivamente en un país. De esta manera el migrante requiere del Estado de origen y de destino para legalizar sus movimientos migratorios y obtener una visa.²²

Dicha información que se pide para otorgar una visa ha variado en el tiempo dependiendo de la actividad y el motivo por el cual las personas desean viajar y consta en las leyes y reglamentos de migración. Se suele pedir información que acredite la solvencia económica (cuentas bancarias, tarjetas de crédito, propiedades), información judicial (registro de antecedentes penales, policiales o judiciales), antecedentes laborales (certificados de trabajo), certificados de salud y antiguamente se pedía información que acredite la honorabilidad de la persona. Todo esto como una forma de clasificar a los no-nacionales en migrantes ‘deseables’ y no ‘deseables’, en migrantes ‘beneficiosos’ y ‘no beneficiosos’.

Aunque varias son las posibilidades de visas, históricamente se ha dividido en Ecuador en visas de inmigrante y no migrante y a su interior una subclasificación según la actividad a realizar,²³ para esta etnografía propongo un recorrido analítico de aquellos instrumentos otorgados por el Estado antes de la obtención de la visa Mercosur a fin de ver las trayectorias, estrategias y vínculos jurídicos entre el Estado y los inmigrantes.

Cierre↑

Si bien el Estado define las categorías y procesos burocráticos que marcan las pautas para todas aquellas personas que llegan a un país, en nuestro caso de estudio al Ecuador, y quieren regularizar su estadía, no se trata de un proceso lineal ni unidireccional desde el Estado hacia los inmigrantes. Las personas, en función de sus preocupaciones, necesidades u otros medios de subsistencia, también negocian sus propios estatus migratorios. Hay personas que no sienten la necesidad de regularizarse, y que finalmente lo hacen más por la presión de amigos, familiares o de organismos no gubernamentales. Aunque son conscientes de tener que regularizar o contar con permiso de residencia, también saben que pueden vivir al margen del Estado. Vista desde esta perspectiva, la construcción de irregularidad no siempre se da desde el Estado.

Hubo otros casos en los que regularizarse, particularmente a través de la visa Mercosur después de pasar un largo proceso burocrático solicitando el refugio, generó estabilidad y tranquilidad. De alguna manera el interés de las personas por regularizarse y mantener una vinculación jurídica con el Estado depende también del nivel de integración local, del tejido social que han construido y del acceso a ciertos servicios y reconocimiento de derechos.

La abrumadora cantidad de residencias que se han otorgado a personas no nacionales que ya se encontraban en el país ratifica la presencia en Ecuador de una considerable población que vivía de manera irregular; algunos de ellos ya sea porque caducó su estatus legal transitorio, otros porque dejaron de renovar su carnet de solicitantes de refugio o también por que no se les concedió el mismo.

En este sentido, la puesta en marcha del Acuerdo de Residencia Mercosur en el Ecuador constituye el principal mecanismo implementado en el último lustro por el gobierno para regularizar a población inmigrante, sobre todo colombiana, que se encontraba en el país. Sin lugar a dudas, el Acuerdo de Residencia ha cumplido con su objetivo. Sin embargo, como señalaron algunos funcionarios, “cada solicitante es un mundo distinto”; pero cada burócrata también, por lo que los procedimientos dependen del caso y del lugar. Así que aunque los requisitos para tramitar la visa temporal Mercosur son claros, en la práctica estos procedimientos se diversifican, también en función de la oficina regional y de los funcionarios que tramitan.

En algunos casos se vio que los funcionarios ‘agilizan el trámite’ para que las personas que no cuentan con la carta de los antecedentes penales del lugar o los lugares donde radicaron los últimos cinco años, logren ingresar la solicitud. Por el contrario, hubo casos donde los funcionarios ‘complejizan el trámite’ al pedir otro tipo de requisitos no estipulados en el Acuerdo, por considerar que son más fiables y seguros para saber a quién se está admitiendo.

En este sentido, la desconcentración de los servicios migratorios en el Ecuador ha sido un proceso complicado aunque beneficioso en términos generales, porque ha permitido en muchos casos agilizar los procesos y acercar los centros de atención a la población; pero a la vez genera arbitrariedades al pedir otros requisitos. Es por esto que es importante entender las diferencias entre el discurso jurídico del Estado y la práctica burocrática, donde existe una interacción entre el funcionario gubernamental y el migrante/usuario que excede lo formal. De ahí que resulta necesario diferenciar, tal como propuso Abrams hace muchos años entre sistema-Estado e idea-Estado.

De igual manera es necesario desmembrar al Estado. Al hacerlo hemos considerado tres niveles: supra, meso y micro, lo cual nos permite entender al Estado como una institución multicentrada, desagregada, translocal y transnacional, que se construye en la interacción con los otros, y que estas interacciones pueden variar según surjan nuevas reglas de juego y nuevos poderes clasificatorios tal como ocurrió con el Acuerdo de Residencia Mercosur, que dio paso a la ‘visa Mercosur’ y que ahora, con la nueva Ley de Movilidad Humana recientemente aprobada en Ecuador, dará paso a nuevas clasificaciones, nuevos procesos burocráticos, nuevas estrategias de los migrantes, sobre todo con la incorporación del concepto de ciudadanía suramericana. De ahí la necesidad de continuar con los estudios de etnografía del Estado.

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Notas↑