Las disputas por la categorización de la afectación tras la inundación de Santa Fe del año 2003
Tamara Beltramino1
El artículo analiza la movilización de los afectados por la inundación de la ciudad de Santa Fe del 2003 y la creación de dispositivos estatales para atender a sus demandas. Para esto, da cuenta del surgimiento de la Asamblea de Afectados por la Inundación y de la construcción social del evento que estos actores presentaron en el espacio público disputando la versión oficial del fenómeno. Además, analiza los dispositivos estatales creados para responder a los daños y la emergencia de disputas al momento de determinar la afectación producida por el fenómeno desde diferentes ámbitos institucionales.
La estrategia metodológica implementada es cualitativa y las técnicas a las que se apeló para la producción de datos han sido las entrevistas en profundidad, la observación y el análisis de documentos.
Los principales hallazgos del artículo destacan que la construcción social del evento realizada por los afectados estuvo marcada por la responsabilización de los funcionarios por el desastre y el cuestionamiento de la versión oficial del fenómeno. También se destaca la incidencia de los dispositivos estatales creados para la reparación de las víctimas en las dinámicas de acción colectiva. Finalmente, se profundizan y contrastan las categorizaciones de la afectación creadas por el Estado y los inundados movilizados revelando los sentidos y saberes en disputa en la construcción social y política del desastre.
Palabras clave: desastre, dispositivos estatales, vulnerabilización, afectados, movilizaciones
The article analyzes the mobilization of the affected actors by the flood of Santa Fe city in 2003, considering the creation of state devices to attend their demands. For this purpose, it shows the emergence of the “Asamblea de Afectados por la Inundación” and presents the interpretation of the event that they displayed in the public space, disputing the official version of the phenomenon. It also analyzes the state devices created to respond to the damages and explains the disputes that arise when determining the affectation from different positions.
The methodological strategy is qualitative and the data was collected from diferent techniques like interviews, observation and analysis of documents.
The findings shows that the social construction of the event carried out by those affected was marked by the accountability of officials for the disaster and the questioning of the official version of the phenomenon. In addition, they show the impact of the state mechanisms of reparation on the dynamics of collective action. Finally, the categorizations of the affectation created by the State and the flood mobilized are deepened and contrasted revealing the senses and knowledge in dispute in the social and political construction of the disaster.
Keywords: disaster, state devices, vulnerabilization, affected, mobilization
Los desastres, por su carácter disruptivo y revelador, han sido objeto de investigación de las ciencias sociales. Mientras que ciertos antecedentes focalizan sobre los modos de percibirlos y los criterios sociales de selección de los riesgos (Das, 1996; Douglas y Wildavsky, 1983) otros profundizan sobre su incidencia en el orden político (Gilbert, 2003; Healey, 2012; Zenobi, 2017). Estas, y otras investigaciones, los entienden como situaciones movilizadoras de la sociedad, como eventos que generan quiebres en la cotidianeidad (Reguillo Cruz, 1996; Ullberg, 2013) y como impulsores de acciones colectivas (Turner & Killian, 1957; Stallings, 1988; Oliver Smith, 1990).
En este artículo nos enmarcamos en esta tradición con el objetivo de analizar la movilización de los afectados por la inundación de la ciudad de Santa Fe – Argentina– del 2003 y la creación de dispositivos estatales para atender a sus demandas en el posdesastre del evento.
Para esto, describimos el desastre y damos cuenta de la emergencia de la “Asamblea Permanente de Afectados por la Inundación”. Luego, presentamos la interpretación del evento que los inundados desplegaron en el espacio público disputando la versión oficial del fenómeno. Finalmente, analizamos los dispositivos estatales creados para responder a los daños y profundizamos sobre los modos de categorizar la afectación, tanto de los afectados como de los dispositivos estatales.
La estrategia metodológica es cualitativa y los datos fueron relevados a partir de la observación de las acciones colectivas, las entrevistas en profundidad a afectados movilizados y el análisis de contenido de los documentos públicos y regulaciones vinculadas al problema.
Para presentar los argumentos distinguimos dos temporalidades: el contexto de emergencia y el posdesastre. Esta distinción es relevante para comprender la trayectoria de las movilizaciones en el espacio público y comprender cómo la interpretación del evento varió desde el momento más crítico hasta la conformación de la arena posdesastre del fenómeno (Beltramino, 2018). El contexto de emergencia transcurre entre el 29 de abril y el 29 de julio de 2003. Luego de esta fecha inicia un período que denominamos como el posdesastre, concepto que refiere a “un proceso social en un sentido temporal, pero también un contexto o ambiente donde las construcciones de estas experiencias se realizan, tanto a través de narrativas como mediante prácticas sociales” (Ullberg 2011: 96). Es una temporalidad en la cual la reflexividad adquiere protagonismo y las interpretaciones sobre el evento se nutren de los significados circulantes en diferentes arenas públicas (Cefai, 1996). A este segundo momento, lo delimitamos entre julio de 2003, con la instalación de la Carpa negra por la Memoria, la verdad y la Justicia como hito inicial y abril de 2006, cuando se publicita el primer fallo de la causa impulsada por el colectivo de afectados.2
El artículo se organiza en cuatro partes. En primer lugar se describe el desastre que afectó a la ciudad de Santa Fe en 2003 y analiza la emergencia de un colectivo de afectados por la inundación a partir de las movilizaciones realizadas en el espacio público. En segundo lugar, se reconstruye la construcción social y política del evento realizada por los afectados movilizados durante el contexto de la emergencia y en el posdesastre.Seguidamente, se analizan las respuestas estatales creadas para responder a la afectación por el desastre y se profundiza acerca de los modos en que el gobierno provincial categoriza la afectación. Finalmente, se contrastan las categorizaciones creadas por el gobierno para determinar la afectación con las construidas por los inundados a los fines de comprender las disputas que se produjeron en la arena posdesastre del fenómeno.
Como principales hallazgos se destaca la construcción de una interpretación compartida de la situación de parte de los movilizados afectados y la emergencia de una disputa respecto de los modos de categorizar la afectación en los dispositivos estatales creados para reparar el daño producido por el desastre.
Santa Fe es una ciudad intermedia localizada en el centro de Argentina, que además es la capital de la provincia homónima. Se encuentra a 475 kilómetros de la Capital Federal y hacia el interior del territorio provincial se ubica en el tramo inferior de las cuencas hidrográficas del río Salado y del Paraná.
A través de su historia, Santa Fe estuvo marcada por los cursos de agua que la rodean y por sus desbordes (Beltramino, 2018). Excepto hacia al norte, todas sus fronteras son hídricas: en el oeste, se extiende hasta la ribera del río Salado, en el este linda con la laguna Setúbal y hacia el sur, el límite de la ciudad está dado por el riacho Santa Fe, donde la cuenca del Salado y del Paraná se unen.
En la historia de afectación por contingencias hídricas de la ciudad un evento se destaca: la inundación de abril de 2003. Entonces, el río Salado ingresó a la ciudad por una brecha en la infraestructura defensiva –dado que el tramo 3 de la Avenida Circunvalación Oeste estaba inconcluso (ver imagen 1)– y cerca de 130.000 santafesinos fueron afectados por el desastre. Mientras que usualmente los desbordes azotaban los barrios del este y eran consecuencia de crecidas del Paraná, esta inundación azotó a los santafesinos radicados en el oeste, zona caracterizada por sus altos índices de vulnerabilidad (Arrillaga, Grand y Busso, 2009).
Siguiendo el declive de los terrenos, el Salado anegó su “valle natural” y avanzó progresivamente por diferentes barrios. Así, los del noroeste se inundaron el 27 de abril, los del oeste el 28 y el 29 de abril el agua acumulada alcanzó al sur de la ciudad. Las consecuencias del desastre se magnificaron el 30 cuando la crecida alcanzó su pico y el desborde amenazaba la zona céntrica de la ciudad. Entonces, el gobierno provincial realizó voladuras en los terraplenes defensivos del sudoeste para que el río volviera a su cauce.
El desastre fue producto de la combinación de causas naturales y antrópicas: la crecida del río Salado, las precipitaciones de los meses previos, la existencia de una defensa inconclusa, la incapacidad del sistema de drenajes y bombeo para expulsar el agua hacia fuera del área poblada y el asentamiento de miles de santafesinos en zonas consideradas de riesgo. Estas son las principales causalidades que se han destacado en los diagnósticos sobre el evento y están presentes también en la construcción social y política del evento.
Durante el contexto de emergencia, el gobierno provincial reconoció 23 víctimas fatales. Además, como consecuencia de las dificultades de la evacuación, del colapso de los sistemas de comunicación y transporte y la desorganización en el registro e información de los centros de evacuados más de mil personas fueron definidas como desaparecidas,3 número que disminuyó en las semanas posteriores.
Como consecuencia del desastre, alrededor de 130 mil santafesinos debieron abandonar sus hogares y evacuarse por semanas o meses, de acuerdo al impacto sobre sus viviendas y a las condiciones de habitabilidad de las mismas. Este desastre se constituyó en una marca de la ciudad y un parteaguas en su historia de afectación por inundaciones especialmente por ser un evento movilizador de la ciudadanía santafesina.
Pese a esta característica distintiva del desastre cabe señalar que los movilizados por lo acontecido fueron grupos minoritarios de inundados y que el número de afectados movilizados fue disminuyendo en la trayectoria de la disputa que se extendió por varios años. Así, nos interrogamos por las especificidades de este evento y de los afectados a los fines de comprender la movilización de los afectados e identificar algunas cuestiones que tuvieron incidencia en las dinámicas de la acción colectiva.
Un primer hallazgo al respecto refiere a quienes fueron los afectados por la inundación de 2003. El análisis de las condiciones de vida de los santafesinos que habitaban en las vecinales4 afectadas muestra que este desastre impactó en zonas de la ciudad que se caracterizan por contar con porcentajes de hogares con necesidades básicas insatisfechas (NBI) superiores a los de promedio de la ciudad de Santa Fe para el CENSO 2001 (13.9%).
Si bien la inundación de 2003 arremetió sobre quienes habitaban en vecinales en las que el porcentaje de población con NBI superaba al tercio del total de hogares (destacándose San Lorenzo –23.4%–, San Pantaleón –44%–, 12 de octubre –36%–), también se inundaron santafesinos pertenecientes a sectores sociales y urbanos que nunca antes habían experimentado esta situación. Mientras que usualmente las inundaciones locales impactaban sobre los sectores populares asentados en las riberas del Salado y el Paraná, en 2003 el desborde alcanzó vecinales caracterizadas por porcentajes de NBI superiores a los del promedio de la ciudad (como Barrio Roma o Barrio Sur). Denominamos a estos afectados como los inundados no típicos. Se trata de un sector numéricamente minoritario procedente de clases medias o bajas, que no contaban con experiencia de afectaciones previas y que se destacaron por su protagonismo en el posdesastre. Estos tuvieron roles protagónicos en la judicialización del conflicto, la organización de las agrupaciones de inundados y en el despliegue de acciones colectivas
Mientras que en los medios de comunicación se alzaban las primeras críticas al accionar estatal de parte de expertos, funcionarios y políticos de la oposición, los inundados desplegaron acciones colectivas en torno a los centros de evacuados o en la proximidad de sus viviendas. Observamos así como desde el contexto de la emergencia se produjeron movilizaciones, controversias y cuestionamientos a las autoridades por el manejo de la situación y por su responsabilidad en la ocurrencia del evento (Ullberg, op. cit.; D’amico, 2013). Así se fue gestando, entre los afectados, una mirada del desastre que disputaba con la interpretación del evento que publicitaban las autoridades sobre el desastre.
La versión oficial de lo acontecido –presentada públicamente por el gobernador– estuvo cimentada en una naturalización del desastre y en el destaque del carácter atípico y excepcional de esta inundación respecto de otras previas. Esto se justificó a partir de la singularización del evento por su magnitud y en relación a la velocidad con que se produjo. El carácter catastrófico de la situación se fundamentó al comparar lo sucedido en la ciudad con eventos trágicos ocurridos anteriormente. Así gobernador Reutemann comparó este desastre con la caída de las Torres Gemelas en septiembre de 2001 en Nueva York y con el aluvión de Cañada de Gómez –un desastre que había afectado a otra ciudad de esta provincia en el año 2000– acentuando la imposibilidad de prever lo acontecido (Declaraciones del Gobernador en conferencia de prensa, 30/04/2003)
A partir de discursos públicos y notas periodísticas, donde el gobernador se deslindaba de la responsabilidad que se le endilgaba, la versión oficial del desastre se fue construyendo. Esta señalaba que las autoridades –gobernador de la provincia e intendente de la ciudad– no habían contado con información experta –ni de los técnicos pertenecientes al gobierno provincial ni los expertos de la universidad pública– al momento de la toma de decisiones sobre la evacuación o el lanzamiento de alertas. De este modo se señalaba que las decisiones ejecutivas habían sido tomadas en base al sentido común –debido a la ausencia de conocimiento experto– lo que permitía trasladar la responsabilidad a los expertos por un lado y por otro, acercarse y empatizar con los afectados, quienes tampoco habían contado con información durante el momento más crítico.5
En sus testimonios los afectados destacaban que la publicitación de esta versión oficial de lo acontecido los impulsó a organizarse, a plantear interrogantes y críticas en el espacio público.
Reutemann(el gobernador)6 sale el 3 de mayo con una conferencia de prensa ahí en Casa de Gobierno, diciendo eso que nadie le había avisado, bueno eso cada vez nos agitaba más de romperle la cabeza de un palazo, o sea cómo que nadie te avisó si se sabía que al agua venía, porque había declaraciones anteriores que algunos la habíamos visto en plena campaña, en donde él dice, el agua se viene, el mismo 27 lo dice, el agua que viene va a hacer un desastre dice, el agua que viene del norte. Ya se había llevado... y ahí empieza esto de contarte unos a otros, algunos estaban más informados, otros recién se desayunaban (…) entonces vos decís esa agua donde iba, esa agua venía para acá ¿por qué no nos avisaron? ¿Por qué no nos evacuaron? (Afectada Inundación 2003, Carpa Negra por la Memoria, la Verdad y la Justicia)
Desde la emergencia, diferentes actores –expertos, afectados y periodistas– movilizaron información y evidencia científica para cuestionar la naturalización del fenómeno que realizaban los funcionarios gubernamentales. Así, destacando la brecha en el sistema defensivo como causal del desastre señalaron que este había sido consecuencia de las intervenciones realizadas para gestionar el riesgo de inundaciones tanto en el presente como en el pasado y aportaron pruebas para denunciar las responsabilidades antrópicas por lo acontecido. De este modo se produjo la temprana desnaturalización del fenómeno de parte de los afectados y, en contraste con otros eventos previos, el desborde fue interpretado como un problema político antes que como un desastre natural.
También se produjeron controversias entre expertos y políticos en torno a las causas y responsabilidades por lo acontencido7 que favorecieron la pronta desnaturalización del evento de parte de los afectados. De este modo, en la prensa, en las calles y en los centros de evacuados emergieron críticas y debates públicos en los que el modo de gestionar el desastre de los gobiernos municipal y provincial fue problematizado y se esbozaron acusaciones a los funcionarios de gobierno por las responsabilidades políticas y técnicas por lo acontecido.
En las calles y espacios colectivos emergentes, tales como las asambleas barriales de afectados, los afectados crearon agrupaciones e institucionalidades de tamaños y grados de formalidad diversos. Los comités, las reuniones, los centros de evacuados e incluso las zonas secas próximas a las áreas afectadas operaron como espacios de contención y de orientación de las conductas en un contexto en que el riesgo se había materializado como catástrofe y que “todo era una ebullición al borde de explotar” (Inundada movilizada, Carpa Negra).
Desde estos espacios que congregaban a los afectados, se gestaron las denuncias penales y civiles que luego conformarían la causa judicial y se incitó la movilización y organización de los afectados.
Nos encontramos en las esquinas, improvisamos asambleas, hablábamos todos juntos porque se nos mezclaba todo: la necesidad, el dolor, la bronca, la impotencia. Sentimos que el agua sólo había sido el comienzo de la inundación. (…) Cada barrio encontró su forma de hacerse escuchar: asambleas, piquetes, marchas, petitorios. La ciudad se convirtió en un polvorín. Los censos, las colas, los repartos. Todo se convirtió en tortura. (Discurso inaugural Carpa Negra por la Memoria, la Verdad y la Justicia, Santa Fe, 29/07/2003)
El análisis de la conflictividad emergente durante el contexto de emergencia evidencia el surgimiento de movilizaciones sociales tanto de índole conflictiva como solidarias y la apuesta a la creación de espacios de encuentro, reflexión y acción de parte de los afectados para orientar las acciones en el transcurso del acontecimiento crítico (Das, 1996).
También identificamos emergentes propios del contexto que incidieron en el despliegue de una espiral conflictiva durante la emergencia y el posdesastre. En primer lugar, el contexto de crisis y cuestionamiento de las autoridades políticas pos 2001 en la escala nacional, que en Santa Fe se resignificaba en la crítica a los funcionarios políticos y en segundo lugar, la relevancia mediática y pública –local, nacional e incluso internacional que el fenómeno obtuvo–.
Ya mencionamos también como un aspecto distintivo de este evento respecto de otros previos, que la inundación de 2003 impactó a santafesinos que no contaban con experiencias de afectación previas y que además contaban con otras capitales para movilizarse y actuar colectivamente. La presencia de los inundados no típicos fue nodal para la construcción social y política de las inundaciones en Santa Fe en cuanto estos actores tuvieron roles protagónicos en la organización del entramado de actores que protagonizó las acciones colectivas en el posdesastre. Así lo expresa una de las afectadas movilizadas:
Fue interesante habernos juntados con personas que tenían la posibilidad de un pensamiento un poco mas legalista, tenía un poco mas de instrucción, porque si hubiera sido solamente el cordón oeste seguramente nos hubiesen dejado como una inundación más... como muchas otras inundaciones había pasado. Probablemente hubiese pasado como una inundación, no como una catástrofe política. Entonces no lo hubiésemos podido poner conceptos. (afectada 2003, Carpa Negra por la Memoria, la Verdad y la Justicia)
La participación de estos actores –que contaban con una tradición de participación previa en movimientos políticos y agrupaciones de derechos humanos– en las asambleas de afectados y en diferentes ámbitos de deliberación colectiva marcó la construcción social y política del evento y los repertorios de acción colectiva implementados por el colectivo. Fueron los inundados que contaban con una trayectoria de participación previa los que impulsaron las asambleas y la organización como estrategia de lucha. Y aunque también ocuparon la calle se propusieron además instalar su reclamo en otros espacios tales como los medios de comunicación, los debates públicos y los tribunales de justicia.
Este grupo de víctimas-activistas (Best, 1989) aportó a partir de esta doble pertenencia recursos organizativos, políticos y económicos a la configuración contenciosa. Entre estos actores se encontraban los pertenecientes a las organizaciones ligadas al movimiento de derechos humanos tales como el Movimiento Ecumenico por los Derechos Humanos, la Casa de Derechos Humanos de Santa Fe y agrupaciones locales ligadas a las organizaciones nacionales de Madres de Plaza de Mayo e H.I.J.O.S. y referentes del incipiente movimiento piquetero en el espacio local impulsado en el orden nacional por el Movimiento Territorial de Liberación.
“En ese tiempo, nosotros ya eramos piqueteros. Nosotros le hacíamos piquete a Reutemann, no tanto a Obeid pero también a Obeid por la situación social que se estaba viviendo”. (Afectado 2003, Movimiento Territorial de Liberación, Santa Rosa de Lima) El testimonio no solo destaca la experiencia previa como activista como elemento movilizador sino que también acentúa el posicionamiento crítico al gobierno provincial justicialista que gran parte de los afectados sostenía.
El protagonismo de estos actores en el movimiento de inundados fue in crescendo desde el contexto de la emergencia hasta el posdesastre. Especialmente, porque cuando entramos en el posdesastre las acciones espontáneas y dispersas de los afectados comienzan a ser coordinadas por la Asamblea Permanente de Afectados por la Inundación, organización que nuclea a las diversas agrupaciones de afectados de diferentes puntos de la ciudad y a los actores interesados en el asunto no afectados que se movilizaron en torno a la causa.
En los meses siguientes las acciones colectivas de los inundados se multiplicaron y los sitios de encuentro y debate adquirieron regularidad y organización dando lugar a la emergencia de la “Asamblea Permanente de Afectados”. En este espacio los afectados, y otros actores interesados construyeron esquemas de interpretación del fenómeno para percibir y explicar lo sucedido trascendiendo los intereses particulares de los subgrupos movilizados.
Un momento relevante en la trayectoria de conformación del colectivo de afectados se produce en julio de 2003 cuando el Estado provincial implementa dispositivos de retorno a la normalidad y los afectados entienden que su causa pierde visibilidad en el espacio público. Así definen en asamblea, impulsar como acción colectiva, la instalación de la Carpa Negra por la Memoria, la Verdad y la Justicia en la Plaza 25 de Mayo frente a la casa de gobierno y de los tribunales de justicia, evento que identificamos como hito inicial del posdesastre.
La Carpa negra se instaló el 29 de julio de 2003 y funcionó permanentemente hasta enero del año siguiente cuando el Ente para la Reconstrucción inició sus actividades8. Para los inundados, la carpa representaba la evacuación y el desplazamiento, y era un símbolo de las experiencias de desalojo que atravesaron los afectados como consecuencia del desastre. Por entonces, se constituyó como un espacio de encuentro y de visibilización de la causa de los inundados: “era mucho debate, mucha discusión, había algunos que querían hacer una cosa, otros que se yo, queríamos mantener la plaza llena digamos, la plaza con gente permanentemente” (Afectada 2003-2007).
En sus alrededores, los afectados constituyeron el Museo de la Inundación, con los objetos arrasados por el agua - fotos, ropa, electrodomésticos, documentos- que trasladaron desde sus viviendas al centro. Así, trajeron al centro de la escena pública el drama que atravesaban, reflejando a partir del menoscabo de estos elementos el daño producido en sus vidas por el desastre.
Además de instalar la Carpa Negra, que aún hoy sigue siendo un símbolo de este colectivo, los inundados plantaron cruces blancas clavadas en la misma plaza en julio de 2004. Con ellas, se propusieron visibilizar las muertes producidas por el desastre y disputar el número de víctimas reconocidas por el gobierno provincial. El mismo día, la Asamblea permanente de Afectados por la Inundación de 2003 publicitó un informe denunciando el incremento de muertes y enfermedades entre los inundados como consecuencia del desastre. Estas víctimas fueron definidas como los secuelados (Casa de Derechos Humanos, 2004), asociando a la experiencia de afectación por el desastre secuelas tales como depresión, aparición de enfermedades crónicas e incluso suicidios. Así denunciaban las secuelas corporales y emocionales que producía la impunidad y publicitaban uno de los aspectos más privados de la afectación.
Cuando la Unidad Ejecutora de la Emergencia Pluvial –el Ente de la Reconstrucción– inició sus actividades en enero de 2004, los afectados movilizados se reunían en diferentes organizaciones: la Carpa Negra por la Memoria y la Justicia, la Marcha de Antorchas y la Casa de Derechos Humanos. Pese a estas divisiones coordinaban acciones a través de asambleas de las cuales también participan afectados no organizados.
En el posdesastre las acciones colectivas de los inundados se guiaron por dos objetivos: por un lado, visibilizar la situación dramática que atravesaban y reclamar por una reparación integral por la afectación y por otro, denunciar a las autoridades por los daños producidos a través de la judicialización de lo acontecido. De este modo solicitaban justicia y castigo a quienes consideraban responsables por su sufrimiento y demandaban una reparación que atendiera tanto a los aspectos materiales como a las afectaciones más invisibilizadas –particularmente en la salud de las víctimas–.
En relación a la búsqueda de justicia, la estrategia fue la judicialización que se inició a partir de una denuncia colectiva que fue acompañada por manifestaciones frente a los tribunales exigiendo justicia. Este proceso atravesó diversas etapas y aún hoy persiste sin una sentencia definitiva. En cuanto a la búsqueda de reparación los afectados desplegaron acciones colectivas (movilizaciones, marchas, escraches, actos) disputando los alcances y significados de este resarcimiento. A través de ellas evidenciaron que el desastre y sus daños trascendían la afectación directa y denunciaron el impacto de la inundación en diferentes dimensiones de sus vidas.
Para esto construyeron colectivamente una interpretación de lo acontecido nutrida de las experiencias subjetivas y también de información procedente de investigaciones, informes expertos e incluso controversias desplegadas en el espacio público. Esta mirada, destacaba los factores antrópicos que operaron en el desborde del Salado –tales como la falta de finalización del anillo defensivo– y las deficiencias de los funcionarios en la gestión de la emergencia –especialmente por no haber lanzado las alertas, no haber implementado dispositivos de evacuación e incluso por haber señalado mediáticamente que los barrios más afectados no se inundarían–. Estos aspectos, llevaron a que los inundados no entiendan su afectación como resultado de un desborde de la naturaleza sino que antes bien se identificaron como víctimas del accionar estatal, denunciando la responsabilidad política de los funcionarios y exigiendo justicia, cárcel y castigo.
Esta interpretación del desastre no resultó de una condición histórica o recurrente de afectación por inundaciones sino del tratamiento del asunto que se produjo en el espacio público y de los significados compartidos por los movilizados que, buscando comprender lo acontecido, disputaron la versión oficial de lo acontecido.
Se dió esta mezcla nunca antes conocida. En medio de la emergencia, la confusión y el caos, cada uno pudo hacer lo que quiso. No se notaron las diferencias, algo nos igualaba: todos veníamos de la angustia y el desamparo en el que nos dejó la inundación (…) en el momento más difícil que nos tocó vivir supimos qué hacer, cómo hacer y lo hicimos bien. Nos mezclamos, nos abrazamos y como una sociedad adulta supimos organizarnos y del caos salió lo mejor de nosotros. (Testimonio en acto público, afectada, Marcha de las Antorchas, 29-07-2004)
Esta identificación común emergió de espacios microsociales –en los centros de evacuados, en las asambleas barriales, en reuniones– y se basó en la interpretación del desastre como una injusticia. Así, “para exigir reparación, quien protesta contra la injusticia que le ha sido infligida debe necesariamente designar su autor y, por tanto, poner en marcha un proceso de acusación” (Boltanski, 2000: 23). En este caso, las acusaciones se dirigieron hacia los funcionarios que los afectados denominaron como “inundadores”: el gobernador de la provincia, Carlos Reutemann y al intendente de la ciudad Marcelo Álvarez. Bajo este mote, agruparon también a otros funcionarios que habían formado parte del gobierno municipal y provincial previamente y que, de acuerdo a los afectados, eran cómplices en la ocurrencia del desastre.
Además construyeron una interpretación de lo sucedido que implicaba entender la ocurrencia del desastre como una violación de derechos humanos, lo que les permitió reforzar la acusación hacia los funcionarios estatales. Entendemos que esta categorización resulta del contexto político en el cual el desastre se produjo y de la presencia de activistas pertenecientes al movimiento de derechos humanos. Específicamente porque entre 2003 y 2007 estas organizaciones obtuvieron reconocimiento público tanto en el ámbito nacional como provincial (Svampa, 2007; Alonso, 2009).
Este contexto se constituyó entonces como una “oportunidad” para la búsqueda de justicia por el daño ocasionado por el Estado y como un acervo de los activistas al momento de desplegar las acciones colectivas.
por más que la justicia santafesina y argentina no haya dado demasiadas muestras de que puede hablar de consecuencias, es la única que tenemos (…) a nosotros nos sirvió la experiencia de lucha contra el terrorismo de estado para alentar la expectativa de que es posible cambiar. (Afectada 2003, Movimiento Ecuménico por los Derechos Humanos)
De este modo, los afectados movilizados recuperaron testimonios y construyeron evidencias que visibilizaron a través de las acciones colectivas en la calle y también durante el proceso de judicialización. Así sumaron pruebas a la causa judicial iniciada contra quienes consideraban responsables de lo acontecido.
El concepto de “política de las causas” (Barthe, 2017: 266) permite profundizar sobre este punto en cuanto supone la producción de testimonios y de evidencias sobre un problema por parte de los movilizados para demostrar la vinculación entre el daño sufrido y los hechos antecedentes que entienden como generadores. En el caso analizado los inundados movilizados opacaron las causalidades naturales del fenómeno y destacaron las antrópicas -la falta de cierre del anillo defensivo, el desconocimiento de protocolos de evacuación, la carencia de planificación urbana de la ciudad que atienda al riesgo de inundaciones, la corrupción en el uso de los fondos públicos, etc.
De este modo, observamos que la acentuación de las causalidades antrópicas en la ocurrencia del evento y la identificación de los inundados como víctimas del accionar estatal impulsaron las movilizaciones en el posdesastre de 2003. Específicamente por su incidencia en la problematización del asunto y para el fortalecimiento de la identidad del grupo en una causa pública que movilizó a afectados de diversa procedencia social y con trayectorias desiguales como activistas.
En este apartado analizamos los dispositivos (Dodier, 2016) estatales creados para responder a las demandas de los afectados a través de sus acciones colectivas, retomando la distinción temporal planteada en el apartado anterior para darle especificidad a cada momento de la trayectoria de la disputa.
Durante el contexto de emergencia se declaró la zona de desastre en diferentes provincias. Entonces se creó “en el ámbito del Ministerio del Interior el Fondo Especial para la Reconstrucción y Asistencia de las pérdidas ocurridas en las zonas de la Provincia de Santa Fe y de Entre Ríos”9.
La llegada de estos recursos fue tratada en la legislatura provincial y dio lugar a la creación de la Unidad Ejecutora de Recuperación de la Emergencia Hídrica y Pluvial con el objetivo de propiciar la “rehabilitación de las condiciones de vida y estructurales afectadas por el fenómeno hídrico.”10
Pese a la rapidez con que se dispuso esta legislación, la implementación de los dispositivos para la reparación se dilató en el tiempo. El “Régimen de reparación excepcional destinado a atender los menoscabos padecidos por los habitantes de zonas inundadas como consecuencia del desborde del Río Salado”11 fue debatido en la Legislatura provincial entre septiembre y diciembre de 2003, pero el organismo encargado de gestionarlo, la Unidad Ejecutora para la Emergencia Hídrica y Pluvial, recién inició sus actuaciones en 2004.12
Esta dilación evidencia que las principales definiciones sobre el régimen de reparación se produjeron a posteriori de las elecciones provinciales donde se eligió al próximo gobernador y a sus representantes dentro del órgano legislativo.
El Ente, organismo encargado de establecer la reparación tuvo dos tareas principales: por un lado, definir los montos y realizar los pagos a los afectados por el desastre de 2003 y, por el otro, administrar los fondos destinados para la reconstrucción de la ciudad.13
Antes de su puesta en marcha el gobierno provincial había dispuesto algunas medidas para hacer frente a la situación crítica. En mayo de 2003 pagó una ayuda extraordinaria para los afectados14. Esta erogación consistía en una suma no reintegrable de $1200 para cada hogar con el objetivo de apoyar el retorno de las familias a sus viviendas en el marco de los operativos de retorno a la normalidad. Además, a través de esta norma el gobierno provincial destacó la necesidad de establecer verificaciones en las viviendas en base a criterios técnicos que permitieran mensurar la afectación y delimitar los montos de ayuda correspondiente a cada hogar.
En estos documentos, y en sintonía con la versión oficial del fenómeno, la inundación fue considerada un hecho natural y el dinero otorgado una ayuda para afrontar los daños materiales producidos por el evento. Así, sostenía “Que la magnitud del hecho natural y su prolongación temporal en la ciudad de Santa Fe, […] justifica el tratamiento de las contingencias indicadas de los pobladores de este ejido urbano, en virtud del grado de afectación” (Decreto provincial Nº 1617/03).
Entre mayo y septiembre de 2003, se realizó un empadronamiento de inundados y se realizaron verificaciones domiciliarias en cada vivienda para determinar la afectación. Mientras que el censo fue realizado por funcionarios del Instituto Provincial de Estadísticas y Censos, las mediciones y verificaciones de las viviendas fueron implementadas por Catastro provincial. En simultáneo a la implementación de estos dispositivos, los afectados demandaban asistencia y desplegaban acciones colectivas en las que cuestionaban el modo en que el Estado provincial gestionaba la emergencia.
Entonces, se produjeron las disputas por el reconocimiento como afectados. En este tipo de disputas incluimos diferentes acciones colectivas desplegadas por los inundados: por un lado, los piquetes llevados a cabo entre junio y diciembre de 2003 en los que los movilizados demandaban la actualización del mapa de afectación y la incorporación de diferentes barrios al empadronamiento y que tenían por objetivo final el ser reconocidos como afectados. Por otro lado, las presentaciones y actos públicos, desplegados por los inundados reunidos en la Asamblea Permanente de Afectados por la Inundación, donde se cuestionaban los modos en que el Estado provincial determinaba la afectación, asociada a un criterio técnico burocrático.
Estas acciones colectivas se desplegaron a lo largo de 2003 en diferentes lugares de la ciudad demandando al Estado provincial el reconocimiento de la afectación. Son reveladoras de la incertidumbre y la desorganización que imperó durante la situación crítica y constituyen una vía de entrada para comprender los dispositivos implementados por el Estado para determinar la afectación en el posdesastre.
Tras contar con los resultados del Empadronamiento de Inundados, el gobierno provincial debió reconocer que la inundación había afectado a 81.528 familias en la ciudad de Santa Fe. Además, pudo distinguir que 15.111 viviendas tuvieron agua en su interior durante más de 8 días y que 895 casas la tuvieron menos de 48 horas. Este relevamiento determinó que en 10.700 viviendas el agua superó los tres metros de altura, en 5.300 hubo entre 2 y 3 metros y 1.709 soportaron menos de medio metro (Ámbito, 05/08/2003). Estos datos no solo visibilizaron la magnitud del desastre sino que evidenciaron el desconocimiento de parte de las autoridades estatales sobre la cantidad de población asentada en áreas inundables. Al respecto, los funcionarios señalaban que “El Área de Planeamiento […] debió asumir la falta de información de viviendas en sectores llamados “no catastrados”. Esto es, sectores cuya urbanización se ha dado en condiciones irregulares y cuyos datos no figuran hasta el momento en las bases” (Pérez, Lastra y Forconi, 2005 10).
En simultáneo a las disputas por el reconocimiento, los inundados movilizados impulsaron acciones colectivas en las que demandaron por una reparación integral. Estas acciones, evidencian el clima de tensión existente entre el gobierno provincial y los afectados durante los primeros meses del posdesastre.
Entonces, mientras se debatía el régimen de reparación excepcional, la organización de los afectados se consolidó. La cartografía del conflicto nos enseña que en diciembre de 2003, durante el recambio de autoridades en la órbita provincial, se produjo un pico de conflictividad en torno al asunto. En enero de 2004, cuando el Ente para la reconstrucción inició sus actividades buscó no sólo reparar el daño producido por el desborde sino también pacificar a los movilizados.
A partir del empadronamiento y de lo reglamentado en la Ley provincial N 12183/03, el gobierno distinguió categorías de afectación que fueron usadas para definir los montos a pagar a cada familia en concepto de reparación, descontándoles las ayudas extraordinarias otorgadas previamente.
Diversos autores dan cuenta del rol del Estado en el reconocimiento de las identidades de los sujetos objeto de políticas (Scott, 1998; Das, 1996; Martuccelli, 2017) y de la incidencia de estos dispositivos en la identificación como víctimas de los afectados por eventos de desastre (Ullberg, op. cit; Zenobi, 2014; Schillagi, 2018). En este caso, interesa mostrar cómo estas operaciones de estandarización de los reclamos son procesos de categorización donde el estado ejerce violencia simbólica (Bourdieu y Wacquant, 1995: 167) sobre los damnificados al utilizar su poder simbólico para describir, clasificar y reconocer los modos en que los sujetos experimentan la afectación, especialmente porque para hacerse acreedores del subsidio, los inundados debieron enmarcarse en una categoría burocrática de afectación reconfigurando su experiencia de sufrimiento en el marco de los dispositivos estatales de reparación.
Desde su tratamiento en el ámbito legislativo, las agrupaciones de afectados cuestionaron los modos de definir la condición de afectado y las políticas de reparación estatales. En lo que sigue describimos tres aspectos disputados por los afectados en los modos de categorizar la afectación en los dispositivos estatales: a) la denominación de la erogación, b) las exigencias requeridas para acceder a la reparación y c) los modos de categorizar la afectación.
El primero de estos puntos emerge de los cuestionamientos que los afectados realizan sobre los modos de denominar el dinero otorgado por el Estado para reparar los daños producidos por el desastre. Mientras que el gobierno provincial los nominaba como ayuda extraordinaria, los afectados consideraban que estos eran una indemnización.
Ahí empieza otra discusión que tenía que ver con reparación excepcional o indemnización, también, otra trampa; “no, ustedes no pidan indemnización” venían y decían algunos abogaditos y abogaditas, no pidan indemnización porque no se la van a dar, pidan reparación excepcional porque reparación ellos se lo van a dar más rápido porque no implica responsabilidades. (Afectada 2003, Carpa Negra)
Este contraste explícita la disputa por la responsabilidad. Los inundados entendían que su afectación era producto de la falta de finalización del anillo defensivo de la ciudad y de la negligencia en el lanzamiento de alertas y la implementación de la evacuación de parte de los organismos estatales. Los funcionarios, por su parte, consideraban que el desastre era resultado de una crecida extraordinaria por lo que el dinero otorgado era una ayuda para “atender los menoscabos padecidos por los habitantes de zonas inundadas como consecuencia del desborde del Río Salado” (Art. 1. Ley Nª 12.183/03).
El segundo aspecto que emerge del análisis de los dispositivos estatales para reparar los daños producidos por el desastre refiere a que para hacerse acreedores del subsidio, los afectados debían renunciar a la posibilidad de accionar judicialmente contra el Estado. Así, “El pago de la ayuda extraordinaria establecida en el presente régimen importará para el beneficiario la renuncia a cualquier eventual pretensión por indemnización de daños y perjuicios derivados de las inundaciones contra el Estado” (Ley Nª 12.183/03).
Los agrupados en la Asamblea de Afectados por la Inundación denunciaron que esto suponía un intercambio de parte de los funcionarios quienes otorgaban sumas de dinero a cambio de que los afectados renunciaran al derecho a exigir justicia y reparación.
En 2005, durante el segundo acto aniversario, mientras muchos expedientes continuaban sin resolución definitiva los inundados de la Asamblea señalaban:
para ayudarnos a salir de la miseria en que nos metieron tenemos que firmar un papel garantizando no hacerle juicio al gobierno asesino (…) Y nos declararon beneficiarios de la inundación con plata que antes no tenían para hacer un terraplén completo. (Asamblea permanente de Afectados por la Inundación, 29/04/2005).
El tercer punto refería a los modos de definir la afectación a partir de lo mensurado en los procesos de verificación. A través de este dispositivo se crearon categorías de afectación de acuerdo a: a) el tipo de edificación, b) la cantidad de metros cuadrados afectados y c) la marca de agua al interior de la vivienda. A estos criterios se anexó otro a partir de los reclamos de los afectados: los días de permanencia del agua al interior de la vivienda.
La distinción entre categorías y grados de afectación diversificó los montos recibidos por cada familia complejizando la apelación de lo definido por los verificadores. Los afectados usaban la metáfora del oráculo para describir el modo en que los funcionarios estatales definían la afectación. Así denunciaban el modo de gestionar la reparación de los dispositivos estatales que además de volver incierto el acceso a una indemnización, encubría la responsabilidad estatal por lo acontecido.
El Ente es un oráculo inventado para hacernos creer que nos están ayudando. Este oráculo, al que llaman Ente, se arroga el derecho a decidir sobre el valor de nuestras cosas perdidas… Es un oráculo para los inundados, estamos todos a la espera del futuro. (Marcha de las antorchas- Documento leído en acto público frente al Ente de la reconstrucción 22/06/2004)
El análisis hasta aquí desarrollado nos permite sostener que los desastres son situaciones de sufrimiento social (Kleinman, Das y Lock; 1997) que impactan en una variedad de dimensiones –ambientales, urbanas, biográficas, morales y sociales–. Para quienes los sufren la afectación no refiere sólo a las condiciones de vida sino también a una multiplicidad de dimensiones tanto individuales como colectivas.
En el caso analizado los inundados movilizados describen su afectación señalando los impactos del desastre en la subjetividad. Especialmente, destacan que los daños que produce este tipo de eventos trascienden la situación de emergencia y se prolonga hasta el presente. Así, los inundados movilizados disputaron el alcance de los daños producidos por el desastre visibilizando las consecuencias que el desastre –y la gestión del mismo por parte del Estado– había producido en sus vidas. Los reclamos destacaban
la cantidad de muertos que oficialmente se reconocía por un lado y otra cosa es que no era solamente los muertos el planteo de abandono de personas, sino que había un montón de otras cosas, y que se iba enterando dispositivos acordes a cómo contener los problemas generados después de las inundaciones. (Afectada; 2003)
En el marco de sus reclamos por el tratamiento del asunto desde el Ente de la Reconstrucción las organizaciones reunidas en el marco de la Asamblea Permanente de Afectados por la Inundación publicitaron un informe (Casa de Derechos Humanos, op. cit) en el que denunciaron que la deficiencia y falta de respuestas estatales adecuadas para reparar el daño había producido víctimas no solo durante la situación más crítica sino también en el posdesastre.
Estas acciones permitieron ampliar la noción de víctima hasta entonces confinada a los fallecidos por el evento y reforzar la acusación a “los inundadores“, culpabilizándolos no sólo por su accionar durante el momento más crítico sino también en el posdesastre.
Y todos perdimos la historia encerrada en nuestras casas, que se convirtió en montañas de basura. Y perdimos nuestra salud y tenemos secuelas físicas, psíquicas o psicofísicas. Las personas afectadas por la catástrofe evitable de la inundación sufrimos el impacto de al menos cinco daños: 1- el daño por habernos inundado, por lo padecido en el momento de las inundaciones 2- el daño que produce saber que no debería haber pasado y que nada se hizo para evitarlo 3- el daño que produce la impunidad, al saber que los responsables no sólo no han recibido castigo sino que se han reciclado en cargos con inmunidad 4- el daño de sabernos vulnerables ,que nuevamente otras cosas terribles nos pueden pasar 5- el daño producido por la permanente manipulación de nuestras imperiosas necesidades. (Documento público leído en el acto 2do aniversario asamblea permanente de afectados por la inundación)
El análisis hasta aquí desarrollado nos enseña que el Estado, para crear e implementar políticas públicas de reconstrucción o reparación delimita el problema y define áreas, grupos poblacionales y situaciones problemáticas afectados o en riesgo. En este proceso, la vivencia del desastre experimentada por las víctimas es traducida a nociones que clasifican, delimitan y justifican la situación y la expresan en lenguajes expertos –burocráticos, legales e incluso técnicos–.
A partir de las categorizaciones producidas para determinar los montos a pagar a cada hogar afectado el gobierno produjo un sistema clasificatorio de los niveles de afectación basado en las marcas “objetivas” del agua. A partir de la apelación a sistemas expertos (Giddens, 1993: 37) los funcionarios introdujeron términos neutros para crear respuestas institucionales en un contexto en el que la confianza en los gobernantes era cuestionada (Giddens, 1995). Así, se invisibilizaron las huellas de la inundación en las vidas de los afectados y se definieron criterios de afectación distantes del lenguaje de denuncia cargado de dramatismo de los afectados.
Los afectados movilizados cuestionaron estos modos de definir la afectación, y los dispositivos creados para reparar el daño porque su experiencia trascendía el momento de la emergencia y los daños materiales. En sus testimonios aluden a una dimensión íntima de la afectación y a la relevancia que para ellos tuvo la movilización en el espacio público como una vía para aliviar el sufrimiento que a su entender era producto del accionar estatal
El artículo profundizó sobre la movilización de los afectados por la inundación de Santa Fe del año 2003 y los dispositivos estatales creados para reparar los daños.
Para esto caracterizamos a los afectados y distinguimos entre el contexto de emergencia y el posdesastre como momentos relevantes en la trayectoria de la disputa. En cuanto a la movilización evidenciamos la emergencia de la Asamblea Permanente de Afectados y explicamos cómo los afectados construyeron una interpretación del evento para actuar colectivamente pese a la heterogeneidad que caracterizaba al colectivo.
Especialmente destacamos cómo la denuncia de las causalidades antrópicas y la consideración de los inundados como víctimas del accionar estatal operaron como elementos que favorecieron el despliegue de cuestionamientos y reclamos al Estado y la organización del colectivo.
En el posdesastre los inundados movilizados cuestionaron las respuestas estatales producidas para responder a los daños a partir de acciones colectivas, de críticas e impugnaciones a la versión oficial del fenómeno y de la crítica a los dispositivos creados para responder a sus demandas. Así observamos cómo “esos dispositivos no son aceptados por los movimientos o colectivos de víctimas, sobrevivientes o afectados de forma pasiva, sino que en el proceso de su puesta en marcha las personas involucradas pueden alterar sus finalidades, proponer alternativas o considerarlos obstáculos a sus expectativas de reparación del daño” (Schillagi, 2018: 27).
Lo hasta aquí desarrollado muestra que los desastres “operan como una puesta a prueba, incluso como una comprobación de las capacidades de las autoridades para asegurar la protecciones de las colectividades que tienen a cargo” (Gilbert, 1992: 14). Así observamos que las respuestas estatales en lugar de asegurar a la población produjeron una vulnerabilización (Acselrad, 2006) de los afectados. En primer lugar, porque al delimitar el problema como resultado de causalidades naturales deslindó de responsabilidades a los funcionarios y en segundo lugar, porque al centrar la afectación en criterios técnico- burocráticos focalizó las reparaciones otorgadas en los daños materiales producidos por el evento.
Ante este modo de definir la afectación los inundados movilizados plantearon una definición propia de esta condición publicitando las dimensiones más íntimas de su sufrimiento a través de sus acciones colectivas y denuncias y destacando además que el impacto del desastre no se limita a la situación de emergencia sino que persiste en el posdesastre y se actualiza ante otras situaciones críticas.
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1 Departamento de Sociología- Facultad de Humanidades y Ciencias - Universidad Nacional del Litoral (FHUC - UNL), tamarabeltramino@gmail.com. Orcid 0000-0003-3006-5393
2 Este es un momento de cierre provisorio del conflicto ya que la confrontación entre afectados y gobernantes se reactivó en diversas situaciones en los años posteriores.
3 La utilización del término desaparecidos –cargada de significado en el contexto nacional– para referir a aquellos afectados que no podían ser localizados es significativa para entender la impronta de las organizaciones de derechos humanos en la interpretación del asunto durante la emergencia y en el posdesastre. Con el transcurso de los días, esta denominación fue reemplazada por la de desencontrados.
4 Las vecinales son las unidades de organización territorial en las que se divide la jurisdicción del municipio a los fines organizativos, y que en este caso retomamos para señalar que áreas de la ciudad y que grupos sociales fueron afectados por lo acontecido.
5 Este artículo no profundiza sobre el rol de los expertos en la construcción social y política del desastre, dado que el objeto del artículo fue profundizar en los modos divergentes de interpretar el asunto de los afectados y de los funcionarios encargados de generar respuestas a los daños producidos por el desastre. Sin embargo, es relevante destacar el rol de estos actores, en particular de los ingenieros hídricos que no eran funcionarios de gobierno, en el cuestionamiento de la versión oficial a partir del despliegue de controversias en el espacio público (Beltramino y Filippon; 2017) y en el aporte de evidencia e información técnica a los afectados.
6 Nota aclaratoria de la autora
7 Para conocer con mayor detalles las controversias entre expertos y politicos que se desarrollaron durante la situación crítica veáse Beltramino, T. L., & Filippon, C. (2017). Los riesgos en el tamiz de la agenda pública: la productividad política de los desastres. POLIS. Revista Latinoamericana, (48).
8 El Ente para la Reconstrucción, es el nombre con que popularmente se reconoce a la Unidad Ejecutora de Recuperación de la Emergencia hídrica y pluvial de 2003, organismo creado por el gobierno de la provincia de Santa Fe a partir del decreto N° 131 de diciembre de 2003 con el objetivo de coordinar las acciones, jurisdicciones y recursos para la gestión del desastre.
9 Véase Ley nacional Nº 25.735 (08-05-2003)
10 Véase Ley provincial N° 12106/03 (19-05-2003)
11 Ley Provincial N° 12.183/03
12 A partir de los decretos provinciales N° 1.629/03 y 0131/03
13 Entre estas obras se encontraba la realización del tercer tramo del sistema defensivo que había mostrado deficiencias para proteger a la población en 2003, y que ahora se prolongaría hasta fuera del territorio municipal.
14 Decreto 1617/03