Aproximación al estudio de las empresas públicas en Argentina y América Latina

Estado del arte y propuesta para su abordaje desde la sociología económica1

Débora Ascencio2

Resumen

Las empresas públicas tienen una importancia notable en las economías del mundo, no obstante, los trabajos sobre el tema son escasos y permanecen relativamente inconexos, especialmente en América Latina. La vacancia se manifiesta no sólo en los estudios empíricos, sino también en la cuestión teórica (Belini y Rougier, 2008; Bertino, 2011; Tremml, 2019). El propósito de este artículo es doble. Por un lado, construir un estado de la cuestión a nivel regional y, más específicamente, a nivel nacional. La revisión de la literatura no pretende agotar la totalidad de estudios sobre el tema, sino vincular una serie de trabajos que abordan problemáticas comunes: la necesidad de estudios históricos, el examen de los desempeños económicos de las firmas considerando la especificidad del contexto latinoamericano y la presencia de capacidades estatales como factor definitorio de los derroteros más eficientes y con potencial para promover el desarrollo económico. Por otro lado, atendiendo a la mencionada vacancia teórica y a la centralidad que se le otorga en la literatura revisada a la calidad institucional, se efectúa una aproximación al enfoque de las capacidades estatales utilizado por una vertiente de la sociología económica (Castellani, 2012), como una perspectiva fructífera para el estudio de las empresas estatales.

Palabras clave: empresa pública, estado del arte, sociología económica, capacidades estatales

Abstract

SOEs have a remarkable importance in the economies of the world, however, works on the subject are scarce and remain relatively unconnected, especially in Latin America. The vacancy is manifested not only in empirical studies, but also in the theoretical issue (Belini and Rougier, 2008; Bertino, 2011; Tremml, 2019). The purpose of this article is double. On the one hand, to construct a state of the question at the regional level and, more specifically, at the national level. The literature review does not aim to exhaust all the studies on the subject, but to link a series of works that address common issues: the need for historical studies, the examination of the economic performance of firms considering the specificity of the Latin American context and the presence of state capabilities as a defining factor of the most efficient paths with the potential to promote economic development. On the other hand, in view of the aforementioned theoretical gap and the centrality given to institutional quality in the literature reviewed, an approach is made to the state capabilities approach used by a strand of economic sociology (Castellani, 2012), as a fruitful perspective for the study of state-owned enterprises.

Keywords: public enterprises, state of the art, economic sociology, state capacities

Introducción

Las empresas públicas tienen una importancia notable en las economías del mundo: según Bernier, Florio y Bance (2020), a nivel mundial representan el 10% del PBI, emplean alrededor de 60 millones de trabajadores y trabajadoras y constituyen una de cada cuatro de las compañías más grandes. Si bien durante las últimas décadas se han incrementado considerablemente las producciones académicas³ sobre el tema, el fenómeno continúa subexplorado, especialmente en América Latina. Guajardo Soto, (2013),⁴ destacó tres razones para emprender estudios sobre las empresas públicas latinoamericanas: primero, porque “a pesar de haber sido clave en el desarrollo de la región, hoy en día existen lagunas notables sobre el papel y trayectoria de las empresas públicas en el siglo XX”; segundo, porque “la evidencia empírica indica que en la región latinoamericana las empresas públicas siguen cumpliendo un papel relevante en sectores estratégicos, al igual que en Asia y Europa” y tercero, porque “tras décadas de privatizaciones actualmente hay una débil memoria colectiva sobre los organismos públicos, predominando la visión neoliberal que justificó su venta” (Guajardo Soto, 2013: 7).

Para el caso argentino, Belini y Rougier (2008) situaron el vacío historiográfico en cuatro dimensiones: 1) la determinación del número de empresas públicas que deriva, en parte, de las imprecisiones en torno a la definición de empresa pública; 2) los estudios sobre estrategias y desempeños de las principales empresas públicas, la mayor parte se ha abocado al estudio de alguna empresa o sector en particular; 3) las diversas formas de injerencia del Estado en el capital de las empresas privadas; 4) las características del andamiaje burocrático del Estado y, más aún, su relación con el diseño institucional y el desarrollo económico.

Pero la vacancia está presente no sólo en los análisis empíricos, sino también en los teóricos. En relación al tema, Bertino et al. (2011) elaboraron un balance crítico del rol asignado por las grandes teorías del desarrollo a las firmas estatales, señalando que aún en los enfoques donde el Estado tiene un rol protagónico la empresa pública abunda en indefiniciones y es analizada de manera subsidiaria a otros debates. Por su parte, Regalsky y Rougier (2015) señalaron la falta de un cuerpo teórico delimitado y las dificultades de asimilar el análisis de las empresas públicas a otras teorías sobre el funcionamiento del Estado o la economía. Asimismo, varios estudios sobre empresas públicas en países desarrollados coinciden en marcar la cuestión teórica como parte de una agenda de investigación necesaria (Tremml, 2019). En este sentido, el reciente handbook editado por Bernier, Florio y Bance (2020), dedica la tercera parte del manual a sistematizar acercamientos teóricos para el estudio de las firmas del Estado.

El propósito de este artículo es doble. En primer lugar, dada la escasez y dispersión existente en los trabajos sobre la empresa pública latinoamericana, se sistematizan las principales líneas de investigación sobre el tema, en el primer apartado. Luego, en el segundo apartado, se profundiza en los antecedentes a nivel local. Cabe mencionar que la revisión de la literatura no pretende dar cuenta de la totalidad de estudios, sino vincular una serie de trabajos disgregados que abordan preocupaciones comunes: la necesidad de estudios históricos, el análisis de los desempeños tomando en cuenta la especificidad del contexto latinoamericano y la cuestión de la calidad institucional y la presencia de capacidades estatales como factores definitorios de los derroteros más eficientes y con potencial para promover el desarrollo económico. Para el ordenamiento del Estado del arte se combinan una serie de criterios: 1) el criterio geográfico o de alcance espacial, que permite identificar grupos regionales de producción sobre el tema y profundizar, luego, en el caso nacional; 2) el criterio cronológico o de alcance temporal, diferenciando los estudios clásicos de las producciones más recientes así como los estudios históricos de aquellos que investigan los formatos actuales de empresa pública; 3) el criterio disciplinar y /o subdisciplinar (economía política, sociología económica, historia económica, etc.); 4) el criterio de ordenamiento según la perspectiva teórico-metodológica e ideológica; 5) y, por último, el criterio por sector de actividad económica (industria, finanzas, servicios, etc.).

En segundo lugar, atendiendo vacancia teórica previamente aludida y a los elementos comunes en la literatura revisada, se efectúa una aproximación al enfoque de las capacidades estatales, considerado un arsenal fructífero para el estudio de las empresas estatales. Dicha perspectiva es empleada por una vertiente de la sociología económica que se ha dedicado al estudio de la relación entre el Estado y los grandes empresarios privados durante el siglo XX, identificando la conformación de ámbitos privilegiados de acumulación como resultado de dicha articulación (Castellani, 2006). Estos ámbitos fueron posibles gracias a la constante transferencia de capacidades desde el Estado hacia grandes agentes privados que obtuvieron rentabilidades extraordinarias en base al accionar estatal. Como resultado, el Estado perdió atributos y recursos valiosos para impulsar un proceso de desarrollo económico sostenido, deteriorando notablemente la calidad de su intervención. Si bien es posible encontrar en esta línea de investigación algunos trabajos que incluyen empresas públicas, se han centrado, fundamentalmente, en el estudio de la relación Estado-empresarios. Así, en el último apartado se efectúa una aproximación al enfoque, pero ajustado a la empresa pública como objeto de estudio.

Capacidades estatales en el contexto latinoamericano

La empresa pública en América Latina ha sido objeto del debate público y la producción académica desde hace varias décadas, con algunos rasgos típicos de la región. El subdesarrollo económico, así como el alto grado de inestabilidad institucional y permeabilidad de las firmas a las disputas políticas facilitó el foco de los análisis en los problemas de eficiencia, calidad institucional y relevancia de las empresas públicas para impulsar estrategias de crecimiento económico e integración regional. Estas preocupaciones estuvieron presentes tanto en los textos pioneros de las décadas de 1960, 1970 y 1980,⁵ en pleno auge del desarrollismo, como en los análisis más recientes, surgidos al calor de los gobiernos de corte intervencionista a principios de los 2000.

En sintonía con lo anterior, algunos trabajos se propusieron dar cuenta de las distintas fases de la empresa pública en sus países, en diálogo con la política económica implementada y los desempeños económicos de las firmas en el largo plazo. Un denominador común de estos análisis es la discusión con los postulados liberales que atribuyen a la empresa pública ineficiencia a partir de demostrar que, en muchos casos, sus déficits se debieron a la utilización de las capacidades financieras y productivas de las firmas como instrumento de la política económica más general, a costa del desempeño de las entidades. Para el caso mexicano, Marichal (2011a) analizó la quiebra de las empresas estatales como consecuencias de la crisis de la deuda de 1982. Según el autor, en 1982 las empresas públicas estaban en bancarrota no porque la gestión pública fuera ineficiente por sí misma, sino debido a que sus capacidades financieras se usaron con otros fines: desarrollar el mayor endeudamiento de la historia del país (Marichal, 2012). De allí la importancia del análisis de las performances de las firmas en contextos económicos más amplios y considerando el largo plazo en términos históricos⁶ (Marichal, 2011a; 2011b).

En el mismo sentido, Bertino, et al. (2011), en el marco de un proyecto de investigación que abarca casi 100 años de historia (1912-2010), examinaron el derrotero de las firmas estatales uruguayas. A lo largo del siglo bajo análisis los autores sostienen que el déficit de las empresas públicas no fue un fenómeno generalizado, sino de determinadas firmas y destacan que las transferencias netas tuvieron diferente significación según el momento histórico: en momentos de dificultades para el fisco las empresas públicas crecieron e incrementaron los ingresos públicos. Así, destacan que en los distintos períodos las empresas públicas fueron utilizadas como instrumento de la política económica por diferentes vías: “tarifas bajas como salario indirecto en el caso de los servicios públicos, abaratamiento de costos para fomentar la industrialización, desarrollo de regiones rezagadas en el caso de la electricidad, mantener fuentes de trabajo en el caso de firmas en quiebra, etc.” (Bertino et al., 2011:30).

Por su parte, Cortés Ramos (2013), también realiza una periodización de las empresas públicas costarricenses (1850-2013) e identifica un patrón atípico ya que su “matriz de empresas e instituciones públicas es la más grande y compleja de la región centroamericana”⁷ (Cortés Ramos, 2013: 117). En este sentido, Chávez y Cortés Ramos, (2013) destacan a Costa Rica como un ejemplo sobresaliente de suministro de servicios públicos, en términos de eficiencia e igualdad. El Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), empresa proveedora de servicios de energía y telecomunicaciones es, para los autores, uno de los pilares de ese Estado de bienestar y del modelo igualitario de desarrollo. Cuando analizan el desempeño económico del ICE concluyen que se trata de un caso con larga tradición de planificación eficiente y una alta capacidad técnica y administrativa, a contramano de los discursos que pretendían liberalizarla por su supuesta ineficiencia. En este sentido, afirman: “en cuanto a la calidad de los servicios, la inversión del instituto en la expansión y el mantenimiento de la red nacional se ha traducido en el sistema de electricidad más eficiente de América Latina” (Chávez y Cortés Ramos, 2013: 80). En relación a los recursos humanos, mencionan la formación de capacidades técnicas de sus trabajadores, ofreciendo programas de capacitación, becas para cursar estudios superiores, una estricta selección del personal y el impulso de programas de investigación junto con la Universidad de Costa Rica. En suma, los autores sostienen que estas capacidades técnicas le han otorgado autonomía frente a intereses cortoplacistas (Chávez y Cortés Ramos, 2013; Cortés Ramos, 2016).

También Guajardo Soto (2014), indagó en aspectos vinculados a las capacidades de las firmas del Estado para el caso mexicano,⁸ a partir de examinar los atributos de la alta dirección de las firmas Constructora Nacional de Carros de Ferrocarril (CONCARRIL), Petróleos Mexicanos (PEMEX) y el Instituto Mexicano del Petróleo, entre 1950 y 1980. Según su análisis, las entidades contaron con un alto nivel de rigidez institucional basada en las ideas anti-empresariales el nacionalismo mexicano, el carácter verticalista en la conducción de las empresas y la rigidez laboral impuesta por los sindicatos⁹. Para el autor, la valoración política de los altos ejecutivos por encima de sus atributos técnicos fue uno de los principales límites para la innovación y la eficiencia. En este sentido, un estudio comparado de Guajardo Soto y Pech (2015), analiza los centros de investigación de las petroleras PEMEX y Petrobras¹⁰ e identifica un contraste entre instituciones: mientras que la institución brasileña estuvo conducida “por una alianza empresarial y tecnocrática con apoyo militar que le fue dando seguimiento y consistencia a las realidades institucionales” (Guajardo Soto y Pech, 2015: 168), la entidad mexicana “estuvo bajo la órbita del autoritarismo civil […] que no buscó la eficacia entre burocracias, privilegiando en cambio el control político y la reproducción política de las dirigencias” (Guajardo Soto y Pech, 2015: 168). Lo relativo a la autonomía de la burocracia al frente de empresas públicas respecto del Poder Ejecutivo suscita controversias. Por ejemplo, Narbondo (2013), señala que para que las empresas públicas tengan real sentido en el desarrollo económico deben contar con “directorios políticamente designados y subordinados en todo momento, en el marco de la ley y de las autonomías funcionales, a la autoridad jerárquica del gobierno democrático representativo” (Narbondo, 2013: 91). No obstante, para evitar el clientelismo sostiene que: “es imprescindible asegurar que el dominio de la democracia sobre la tecnocracia se acompañe y se articule con sistemas de garantías legales sistemáticamente cumplidos o aplicados” (Narbondo, 2013: 99).

Ahora bien, más allá de los análisis históricos, en el contexto de crecimiento del intervencionismo estatal del siglo XXI surgieron algunos estudios, aunque menos frecuentes, sobre los formatos actuales de empresa pública en la región. En este punto hubo cierta convergencia con la agenda académica de los países desarrollados,¹¹ por ejemplo, Musacchio y Lazzarini (2014), analizan el surgimiento de nuevas formas del capitalismo de Estado y diferencian el antiguo “Leviatán emprendedor o empresario” del actual “Leviatán inversionista mayoritario o minoritario”,¹² en el que el Estado tiene presencia más allá de la propiedad y control total de la firma. Se destaca el libro editado por Cortés Ramos, et al. (2016), que incluye el resurgimiento de las expresiones de derecha en el continente y dilemas como los modelos de participación público-privada.

La empresa pública en la Argentina

De manera análoga al clima de época en el resto de América Latina, en la Argentina surgieron algunos trabajos pioneros sobre empresas públicas durante las décadas de 1960, 1970 y 1980 que reconstruyeron el origen histórico de estas entidades, identificándolo con el surgimiento del Estado-nación. Estas lecturas comparten una vocación por interpretar los determinantes sociales y económicos detrás del surgimiento de las empresas del Estado, más allá de la orientación “intervencionista” de los gobiernos como única motivación detrás de su creación. Una de las contribuciones más destacadas fue la de Kaplan (1967; 1969) quien, además de dedicar algunos de sus trabajos a la empresa pública latinoamericana, orientó parte de sus estudios al caso nacional, centrado en los ciclos de la intervención del Estado en la economía desde 1853 hasta la segunda ISI, dentro de los cuáles ubicó la evolución de la empresa pública. Allí el autor destaca los diversos factores que motivaron la intervención estatal, muchas veces disociados de los regímenes políticos en curso.¹³ Por su parte, Schvarzer (1979), en su texto clásico sobre empresas públicas, reconstruyó el crecimiento histórico del sector público ubicando el origen de las firmas estatales con la organización nacional y, a partir de indagar en la relevancia de estas empresas en la economía concluye que su crecimiento no tiene relación unívoca con la ideología de gobierno ya que crecieron de manera sistemática en número, dimensión y variedad, aún en gobiernos de orientación liberal.¹⁴ Otros trabajos en esta línea fueron los de Andrieu (1975); Fernández (1976); y Ugalde (1983), que se propusieron describir la magnitud del sector público, examinaron sus desempeños y compartieron el diagnóstico sobre el origen de las firmas junto con el Estado-nación, cuyas motivaciones trascendieron por mucho la cuestión ideológica. Este intento por dar cuenta de la relevancia del sector público también tuvo una voz disonante¹⁵ en el relevamiento efectuado por FIEL (1976). En él se describe un universo enorme de firmas del Estado, en parte porque se utiliza una noción de empresa pública mucho más amplia y le atribuye a las empresas públicas la responsabilidad principal en la creación de dinero inflacionario y la causa fundamental de las crisis económicas.¹⁶

Estos trabajos, además, comparten las preocupaciones de la época en torno a la calidad de la intervención del sector público. Si bien debaten con el discurso emergente sobre la supuesta naturaleza ineficiente de la administración del Estado y destacan la relevancia y virtudes de la intervención estatal¹⁷, también analizan críticamente su gestión, identificando elementos discordantes. Por ejemplo, Kaplan (1967 y 1969) destaca la presencia de una tradición de leseferismo liberal¹⁸ heredada que promovió una administración muchas veces contradictoria y anticuada que no estaba preparada para asumir las nuevas y complejas tareas. Por su parte, Schvarzer (1979: 45), si bien discute con el diagnóstico de que “todos los males de la sociedad se deben a la hipertrofia del Estado”, reconoce que la presencia de algunas ineficiencias directivas y organizaciones facilitó la crítica y apela a la experiencia internacional para demostrar que el Estado no es un mal administrador per sé. A su vez, Ugalde (1983) señala que el tamaño del Estado y de las empresas públicas se justificaba por su función social, pero que había sido muchas veces ineficiente en su administración. El autor menciona aspectos vinculados a las capacidades económico-financieras de las firmas como la poca capacidad de ahorro, las tarifas rezagadas y el excesivo grado de endeudamiento, También menciona déficits en la organización interna por el bajo nivel técnico-profesional, la superposición de objetivos (muchos extra-empresariales) y la falta de carrera burocrática¹⁹ (Ugalde, 1983).

En el marco de estas discusiones también se destacan los trabajos que analizan los desempeños económicos de las empresas públicas. La producción fue especialmente prolífica en torno al problema de la correcta estructura tarifaria y coincidieron en señalar que los precios de las firmas del Estado habían sido utilizados como instrumento de la política económica, tanto para la lucha contra la inflación como con fines redistributivos, a costa de las capacidades financieras de las firmas. No obstante, estos estudios resaltan que las tarifas no pueden ser arbitrarias y deben cubrir al menos los costos de la prestación del servicio (Berlinski et al., 1977; Boneo, 1980; de Pablo, 1977; Guadagni, 1976; Navajas y Porto, 1990; Nuñez Miñana y Porto, 1982; Porto, 1992; Ugalde, 1979).

En cuanto a los trabajos más recientes sobre empresas públicas en Argentina se destacan, en primer lugar, las contribuciones de Belini y Rougier (2008) y Regalsky y Rougier (2015) que desde la historia económica analizaron el derrotero de la actividad empresarial del Estado argentino durante el siglo XX. Estos trabajos emplean la noción de Estado empresario, que conlleva una definición más amplia que la empresa pública definida sólo por la propiedad o control mayoritario de la firma²⁰ y contempla las siguientes situaciones: 1) “las empresas privadas intervenidas por el sector público para satisfacer una finalidad específica, sin que se despojara formalmente a los titulares del capital” (Regalsky y Rougier, 2015: 15); 2) “aquellas empresas privadas donde la participación del Estado era minoritaria, tanto en el capital como en la administración” (Regalsky y Rougier, 2015: 15); 3) los casos en que las empresas recibieron “aportes de capital estatal en virtud de un régimen especial con el propósito de impulsarlas inicialmente y transferir más adelante su gestión y propiedad al sector privado” (Regalsky y Rougier, 2015: 15), pero dicha situación persiste a lo largo del tiempo. En Rougier (2008) se analizan algunas formas concretas de este tipo de intervención como la compra de acciones en bolsa por parte del Estado,²¹ la creciente participación del Estado en forma de “rescate” debido a la debilidad estructural (especialmente financiera) de algunas firmas²² y el “Estado promotor” para referirse a las ocasiones en las que el Estado cumplió un rol decisivo en crear un sector empresario privado, aportando créditos y capitales destinados a la instalación de nuevas plantas industriales en actividades consideradas clave para la integración productiva local o por su impacto en la balanza de pagos.²³

En torno a esta idea del “Estado promotor” se nuclearon una serie de contribuciones en esta línea de investigación, a partir de los análisis sobre los grandes emprendimientos industriales, en los cuáles el Estado tuvo un rol trascendental. Entre ellos se destacan los trabajos de Rougier (2015; 2011) sobre el complejo militar- industrial de posguerra. La importancia decisiva del sector público en el desarrollo de la industria básica puede observarse en las investigaciones destinadas al estratégico holding de empresas industriales y mineras, la Dirección General de Fabricaciones Militares (Belini, 2007; Belini y Rougier, 2008; Carminati, 2011; López, 1988; Odisio y Rougier, 2015; Rougier, 2010), aquellos dedicados al sector petroquímico Odisio (2008; 2010; 2011a; 2011b; 2012; 2013; 2015a; 2015b) y a la industria química y metalúrgica (Pampin, 2011 y 2015; Pampin y Rougier, 2011). Como parte de la tradición estatal en la industria, se destacan los análisis de Belini, (2001; 2006) dedicados a la Dirección Nacional de Industrial del Estado. El libro compilado por Rougier, Odisio, Racanello y Sember (2016), integra parte de estas contribuciones a partir de casos como el Instituto de Investigaciones Científicas para la Defensa (CITEDEF), la Dirección General de Fabricaciones Militares (DGFM), el Complejo Industrial Naval Argentino (CINAR) y la Fábrica Argentina de Aviones “Brigadier San Martín” S.A.

Más allá de la vocación por mostrar las múltiples formas que adoptó la dimensión empresarial del Estado y su relevancia en la promoción de la innovación y la industrialización, existe una historiografía sobre las empresas públicas “tradicionales” abocadas a la provisión de servicios públicos y la generación y distribución de energía. Para el caso de los ferrocarriles, se destacan los trabajos de pioneros de Milcíades Peña sobre la política de nacionalización durante el primer gobierno peronista²⁴ (Peña, 1973). También Schvarzer y Gómez (1998; 2001; 2003; 2006) dedican una serie de trabajos al Ferrocarril Oeste.²⁵ Por otro lado, cabe mencionar los estudios de Elena Salerno sobre la Administración General de los Ferrocarriles del Estado de (Salerno, 2003; 2019; 2020) y aquellos dedicados a la burocracia técnica de los ferrocarriles (2006; 2015a; 2015b). También se destaca el trabajo en coautoría de (Regalsky y Salerno, 2008) sobre los inicios del Estado empresario que incluye los ferrocarriles y el caso de Obras Sanitarias de la Nación. Por su parte, Regalsky (2010; 2015) dedicó otras publicaciones al caso de OSN, también en coautoría con Norma Lanciotti (Lanciotti y Regalsky, 2014). En cuanto a las empresas públicas en el sector financiero,²⁶ pueden mencionarse las contribuciones de Regalsky (2010; 2011; 2015; 2019) sobre el Banco Nación; el libro de Rougier y Sember (2018) sobre la historia del Banco Central de la República Argentina y el clásico de Rougier (2004) sobre el Banco Nacional de Desarrollo (2004a) o su artículo (Rougier, 2004b).²⁷ Sobre la historia del Banco Provincia se destaca el libro de Cuccorese, (1972) y, en versiones más recientes, las publicaciones de Girbal-Blacha (1993) y De Paula y Girbal-Blancha (1997) y el capítulo de Regalsky y Da Orden (2013) sobre la banca pública en la provincia de Buenos Aires.

Desde otros enfoques, como la economía política o la sociología económica, el análisis histórico de las empresas públicas se llevó a cabo con eje en las restricciones al desarrollo y sus vínculos con el sector privado, en particular las grandes empresas. En cuanto a la economía política, el tema fue abordado especialmente por el equipo de investigadores que integraron el Área de Economía y Tecnología de la FLACSO Argentina, a partir de los cambios a nivel macro, tanto en el tipo de gestión estatal como en el régimen de acumulación y las transformaciones en la estructura social y productiva. Se destacan los trabajos de Arza (2003); Arceo y Basualdo (2002); Azpiazu (2003); Azpiazu y Basualdo (2004); Azpiazu y Forcinito (2004); Azpiazu y Schoor (2002, 2003, 2004, 2006); Azpiazu y Vispo (1994); Azpiazu, Forcinito y Schoor, (2001); Basualdo (2002); Forcinito y Nahón (2005) sobre las privatizaciones en el decenio de 1990 y algunas investigaciones sobre los mecanismos de transferencias de ingresos desde las empresas del Estado hacia el capital concentrado interno, especialmente a partir de la última dictadura cívico-militar (Basualdo, 2010; 2013 y Manzanelli, et al., 2015). La literatura inmersa en esta corriente resulta especialmente relevante para el análisis de las transformaciones estructurales en la economía y los distintos actores económicos, por ejemplo, en endeudamiento de las firmas estatales durante el modelo de valorización financiera del capital (Azpiazu et al., 1986; Barrera et al., 2015; Schorr, 2005).

En cuanto a los análisis desde la sociología económica, uno de los ejes centrales giró en torno a lo que Castellani (2006; 2008) denominó ámbitos privilegiados de acumulación de capital, concepto empleado para describir la relación entre el tipo de intervención económica del Estado (considerando la orientación y la calidad de la misma) y el accionar y desempeño de los grandes agentes del sector privado (fundamentalmente empresas y empresarios pertenecientes a los grupos locales), lo que configuró una de las principales restricciones al desarrollo económico en el caso nacional.²⁸ Como se anticipó en la introducción, estos trabajos se centraron en la relación Estado-empresarios privados y examinaron distintos niveles (y sus respectivos organismos) de la intervención económica estatal incluyendo, en algunos casos, empresas públicas. Por ejemplo, Iramain (2012) examinó la conformación de ámbitos privilegiados de acumulación en el sector vial y siderúrgico bajo la gestión de Martínez de Hoz y efectuó un análisis detallado de la actuación de empresas y reparticiones públicas tales como la Dirección Nacional de Vialidad (DNV) y SOMISA (Iramain, 2010; 2013; 2014a; 2014b). Además analizó algunas empresas públicas específicas tales como Gas del Estado, ENTEL y Ferrocarriles Argentinos (Iramain, 2014c; Iramain, 2015b; Iramain y Pérez, 2017). Este último caso también fue explorado por Pérez, (2012a; 2012b; 2014a), no sólo desde una perspectiva histórica sino en períodos más recientes (Pérez, 2013; Pérez y Rocca, 2017) y el rol de los usuarios y su acción colectiva frente a la prestación del servicio (Verónica Pérez, 2010; 2014b; Rebón et al., 2010). El caso emblemático de YPF fue examinado desde la sociología económica por Castellani (2009) y Esteban Serrani (Castellani y Serrani, 2010; Serrani, 2012 y 2013; Serrani; et al. 2012)²⁹. Asimismo, cabe mencionar algunas contribuciones recientes que se han abocado al estudio de un conjunto de empresas públicas haciendo especial hincapié en lo relativo a las capacidades estatales de las firmas, en sintonía con la propuesta teórica que se esboza a continuación: Ascencio, (2020; 2021b); Iramain y Ascencio (2021); Castellani e Iramain (2018) y Iramain (2016; 2021).

El problema teórico y el aporte de la sociología económica

La aproximación en términos conceptuales al análisis de las empresas públicas no es una tarea sencilla. Gran parte de los autores y autoras que se dedicaron a su estudio en el contexto latinoamericano señalaron la ausencia de un marco teórico delimitado:³⁰

Significativamente, no existe un cuerpo teórico específico para el análisis de las empresas públicas. No resulta llana su integración a las teorías del Estado o de la burocracia estatal. Los enfoques neoclásicos no tienen respuestas frente a las actividades empresariales del Estado (así como pocos elementos teóricos para el análisis de las empresas en general); la teoría marxista y la literatura sobre planificación, aunque con perspectivas más ricas, tampoco aportan desarrollos conceptuales específicos sobre las empresas públicas. Finalmente, los modernos desarrollos sobre historia de empresas no han recalado en esta dimensión, aun cuando brindan sugerentes tópicos. (Rougier, 2008: 1)

Retomando estas consideraciones, Bertino, et al. (2011) resumen el rol asignado a la actividad empresarial estatal en las teorías económicas e ilustran el modo en que la cuestión queda relativamente subsumida a otros debates. En este sentido, Bertino et al. (2013) sostienen que estas indefiniciones se deben a que el objeto empresa pública se ubica entre el gobierno central, proveedor de bienes públicos y la empresa privada:

El comportamiento histórico de las empresas públicas ha dependido de causas y circunstancias muy variadas y complejas. Ello dificulta el establecimiento de una “teoría general” sobre las mismas. Queda claro que para las empresas públicas no puede aplicarse el supuesto del modelo más simple de la microeconomía neoclásica, que es la maximización del beneficio.” (Díaz Fuentes y Comín, 2004, citado por Bertino, et al., 2011: 7 ).

Ahora bien, las contribuciones empíricas realizadas por la historia económica, la sociología económica y la economía política sugieren que, en Argentina y América Latina, la calidad de la intervención económica estatal en las empresas públicas es una dimensión relevante, considerando tanto su desempeño económico como la estructura burocrática y administrativa. En este sentido, a continuación, se efectúa una aproximación a las teorías sobre capacidades estatales aplicadas al análisis de las firmas del Estado.

La tradición proveniente de la sociología económica que se dedicó al análisis sobre la relación Estado-empresarios privados parte del supuesto de que si la intervención económica estatal incrementa sus transferencias hacia el capital concentrado local y su calidad se deteriora por la pérdida de capacidades administrativas o financieras y/o por la erosión de la autonomía relativa del aparato estatal, se generan condiciones para el surgimiento de ámbitos privilegiados de acumulación de capital, lo que constituye una severa restricción para el desarrollo económico y social (Castellani, 2008):

La intervención económica estatal es entendida como un conjunto de indicadores que dan cuenta del accionar del Estado en materia económica en cada momento histórico y que permiten determinar el alcance de las funciones productivas y regulatorias del Estado y el tipo y orientación de las transferencias de recursos públicos hacia el capital; y a su vez, del nivel de autonomía y de las capacidades administrativas y financieras del sector público a la hora de diseñar y poner en marcha estas acciones. (Castellani, 2008: 142)

Siguiendo los aportes de Castellani y Llanpart (2012) la intervención económica estatal tiene tres niveles que van desde el mínimo establecimiento de reglas de juego hasta el máximo de la intervención en la producción de bienes y servicios. El objeto de estudio de este artículo, las empresas públicas, se inserta en el último nivel. Según las autoras, el análisis de una experiencia histórica concreta requiere reconstruir dos dimensiones clave del tipo de intervención estatal: la orientación y la calidad. La orientación “permite establecer el modelo de desarrollo en el que se inscribe la acción estatal y la distribución de cargas y beneficios entre los principales actores sociales involucrados con el desarrollo (capitalistas y trabajadores)” (Castellani y Llanpart, 2012: 157). Por su parte, la calidad permite dar cuenta de las posibilidades y limitaciones del accionar estatal, aspecto que adquiere especial relevancia en este trabajo. Para el análisis de esta segunda dimensión son fundantes los aportes de la sociología del desarrollo y el neoinstitucionalismo³¹ que afirman que no basta con que el Estado intervenga para garantizar un modelo de desarrollo eficaz sino que estas intervenciones deben ser eficientes y autónomas (Castellani y Llanpart, 2012).

La dimensión cualitativa de la intervención estatal es observable a partir de las capacidades estatales entendidas como “recursos administrativos, técnico-burocráticos y financieros a partir de los cuales es posible realizar las intervenciones económicas. Asimismo, remite también a la estabilidad de los planteles y organigramas de las agencias/reparticiones y los procedimientos para gestionar las políticas económicas”, (Serrani, 2012: 47). La mayor parte de los análisis provenientes de las corrientes mencionadas centraron su observación en organismos del Estado que regulaban el accionar de los privados y no tenían a su cargo actividades productivas de forma directa. Aplicar esos enfoques al análisis de las empresas públicas exige readecuar los observables empíricos a entidades productivas. Aquí se propone observar tres tipos de capacidades (subvariables de la calidad de la intervención económica estatal): 1) capacidades administrativas y burocráticas, 2) capacidades económico-financieras y 3) capacidades técnico-operativas. Las primeras aluden a los atributos que habitualmente son considerados en los análisis sobre burocracias e instituciones públicas. Por un lado, remiten a la dinámica organizacional y procesos internos de la firma (más o menos eficaz para la concreción de sus objetivos) y, por otro, a las características de su burocracia: nivel de estabilidad en los cargos, pericia para el ejercicio puesto y grado de autonomía con respecto al poder económico y el poder político. Algunos indicadores de este tipo de capacidades son los marcos regulatorios que rigen la actividad de la firma, los criterios de reclutamiento de la burocracia, el perfil sociológico de sus funcionarios (expertise, trayectoria profesional, etc.)³² y el tipo de articulaciones público-privada.

En lo relativo a las capacidades económico-financieras y técnico-burocráticas el neoinstitucionalismo definió algunos elementos, ya que cualquier organismo estatal necesita recursos financieros para operar (Skocpol, 1989). Ahora bien, más allá de su carácter público, por tratarse de una empresa es preciso considerar la evolución de algunos indicadores vinculados a la actividad productiva. En este sentido, el análisis de los desempeños económicos de las firmas del Estado puede considerarse como un proxy de capacidades estatales económicas y productivas. Algunos indicadores que dan cuenta de las performances son: ingresos por ventas, precios y tarifas, inversión real fija, endeudamiento interno y externo, producción bruta, nivel de actividad, indicadores laborales como salarios y cantidad de agentes, nivel de calificación del personal ocupado.

Más allá de haber delimitado los tipos de capacidades y algunas dimensiones e indicadores para evaluarlos, el enfoque institucional ofrece una serie de conceptos muy útiles para estudiar lo que Castellani y Llanpart (2012) distinguen como la dimensión interna de la calidad de la intervención estatal (aquella que remite a los recursos o atributos) y la dimensión externa o relacional (vínculo con el resto de los actores económicos).

En lo relativo a la dimensión externa, la noción de autonomía estatal es una categoría analítica central retomada de algunos abordajes de cuño marxista³³ y remite a la existencia de instituciones diferenciadas con finalidades y atributos propios y la presencia de un cuerpo de funcionarios con la autonomía suficiente para establecer objetivos oficiales, especialmente con respecto a los intereses socioeconómicos predominantes (Sikkink, 1993 y Skocpol, 1989). La situación opuesta a la autonomía estatal es la cooptación de los cuadros burocráticos por factores externos (Castellani y Llanpart, 2012). También existen otras miradas sobre la autonomía como la que Evans (1996) denominó autonomía enraizada, que criticó la noción de autonomía como aislamiento de los funcionarios al estilo weberiano y ponderaba la inserción de los funcionarios en una serie de lazos sociales concretos (formales e informales) que lo vinculen con la sociedad civil. No obstante, Castellani (2006) advirtió que esta forma de autonomía es difícilmente aplicable en América Latina ante la ausencia de una burocracia cohesionada y coherente, como la propuesta del esquema weberiano. Sin este atributo fundamental, para la autora, los vínculos que se establecen con el empresariado llevan a la formación de anillos burocráticos sostenidos en lazos clientelares que terminan socavando la autonomía estatal en lugar de generarla. Sobre este punto cabe agregar que, especialmente en la literatura sobre la empresa pública latinoamericana, se alude a la importancia de cierta autonomía también del Poder Ejecutivo a la hora de plantear objetivos a las empresas públicas y que no funcionen como meros instrumentos de la política económica. Esta consideración no está exenta de controversias en la literatura, pero sí exige observar, además de las articulaciones público-privadas otro tipo de vinculaciones de carácter público-público.

Otra noción importante para pensar la dimensión relacional de las capacidades estatales es la de reciprocidad empleada por Amsden (1992) para el estudio de los programas de promoción estatales en Corea. La noción resalta la importancia de que los incentivos otorgados por el Estado cumplan, como contrapartida, con objetivos de rendimiento por parte del sector privado que fue beneficiado con recursos públicos (Castellani y Llanpart, 2012). Es decir que, a cambio de los subsidios, medidas de protección, otorgamiento de mayor participación en el mercado, etc. el Estado exija ciertas normas de desempeño:

Como primer paso para establecer dicho marco yo recomendaría distinguir cuatro etapas o facetas de la reciprocidad: las normas de desempeño, la supervisión, las sanciones y las acciones tendientes a asegurar la probidad del Estado. La reciprocidad es principalmente una relación jerárquica unilateral en la que los protagonistas oficiales procuran obtener de las empresas un comportamiento deseado. (Schneider, 1999: 52)

Esta noción resulta especialmente relevante para el análisis de las empresas públicas ya que históricamente han estado vinculadas a mecanismos de transferencia de recursos públicos hacia los privados. Por poner un ejemplo, puede mencionarse el caso de YPF y la política de privatización periférica durante la última dictadura, a partir de la cual se transfirieron sistemáticamente los pozos más rentables de la petrolera estatal al sector privado, a la par que YPF encaraba la actividad riesgosa de exploración y pagaba sobreprecios. (Ascencio, 2020; Castellani y Serrani, 2010)

En cuanto a la dimensión interna de las capacidades estatales, Castellani y Llanpart (2012) resaltan la relevancia de la coherencia y cohesión interna retomando las reflexiones de Evans (1996), para brindar eficiencia y racionalidad administrativa al aparato estatal: “La coherencia administrativa hace referencia a la racionalidad administrativa y la existencia de un cuerpo de funcionarios de carrera que posibilitan una intervención estatal coherente y predecible” (Castellani y Llanpart, 2012: 163) y la cohesión interna: “da cuenta de la existencia de una identidad corporativa por parte del funcionariado. Este ethos estatal -o espíritu de cuerpo- imprime un sesgo estatista a las preferencias al personal de las estructuras burocráticas” (Castellani y Llanpart, 2012: 163).

Por último, la noción de racionalidad estratégica desarrollada por Chibber (2002, 2003) es retomada por Castellani y Llanpart (2012) como un atributo central de la dimensión interna de la calidad institucional ya que observa la capacidad estatal para realizar intervenciones estratégicas y selectivas, acentuando la centralidad de la coordinación entre entidades a partir de un organismo que garantice el diseño e implementación de políticas articuladas, eficientes y con propósitos comunes de mediano plazo. Así lo plantea Chibber (2002):

El argumento de la racionalidad burocrática tiene el efecto de centrar su atención en la relación entre un funcionario y su puesto […] este enfoque a nivel micro debe complementarse prestando atención a la preocupación a nivel meso por las relaciones entre las agencias estatales. A menos que las relaciones de poder apropiadas se obtengan dentro del Estado, los efectos virtuosos de una burocracia funcional serán bloqueados. De hecho, sostendré que, en ausencia de la configuración de poder intraestatal, la racionalidad burocrática puede conducir a resultados decididamente no relacionados con el desarrollo. (Chibber, 2002: 953. Traducción propia).

Este concepto es muy fructífero para examinar la actividad de las empresas públicas ya que por lo general se encuentran articuladas en torno a un organismo superior que coordina sus actividades.³⁴ La noción racionalidad estratégica permite evaluar la coherencia entre los objetivos propuestos por el organismo regulador y las firmas bajo su órbita.

Conclusiones

La revisión de la literatura sobre empresas públicas en América Latina y Argentina permite identificar algunos elementos comunes. En primer lugar, los investigadores e investigadoras que se volcaron al análisis de la temática señalaron una vacancia importante de estudios empíricos y emprendieron, sobre todo, análisis históricos sobre las firmas. En la mayor parte de los casos coinciden en señalar la necesidad estructural de la intervención económica estatal y su complementariedad con la iniciativa privada, pero destacan la importancia de la calidad de dicha intervención, es decir, la presencia de capacidades estatales para intervenir eficazmente y con cierta autonomía. Estos temas fueron examinados por una corriente de la sociología económica que retoma los postulados del enfoque institucional para examinar la dimensión cualitativa de la intervención económica estatal, aunque centrados en la relación entre el Estado-empresarios privados. No obstante, tal como se analizó en el último apartado, esta agenda de investigación ofrece un arsenal conceptual muy fructífero para el estudio de las firmas estatales, contribución especialmente relevante ante la ausencia de un cuerpo teórico específico para el estudio de la empresa pública latinoamericana.

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