Las organizaciones territoriales en la gestión del hábitat, desde una etnografía de las políticas públicas

Soledad Balerdi1

Resumen

Este artículo analiza el rol asumido por una organización territorial en la redefinición de un proyecto de relocalización de viviendas, en un asentamiento informal de la ciudad de La Plata. A través de un enfoque etnográfico de las políticas públicas, el objetivo del artículo es mostrar empíricamente cómo las maneras en que estas políticas son re-apropiadas en territorio junto con los efectos no previstos en su diseño, no deben ser evaluados como un déficit negativo de su ejecución. Por el contrario, la política debe ser estudiada en su productividad, situadamente, en la medida en que se modela en el encuentro con las personas en el territorio. En el caso estudiado, el proyecto de relocalización habilitará la emergencia de una red heterogénea de actores que disputará sus sentidos e incluso su redefinición. En este proceso, la organización territorial se posicionará como actor clave, interviniendo en la política habitacional no sólo como intermediaria entre el Estado y los beneficiarios, sino como co-gestora de dicha política, disputando su propósito inicial y redefiniendo sus alcances, el destino y los destinatarios de la misma. 

Palabras clave: Políticas públicas; Políticas habitacionales; Relocalización; Etnografía; Organizaciones territoriales 

Abstract

This article analyzes the role assumed by a territorial organization in the redefinition of a housing relocation project in an informal settlement in the city of La Plata. Following an ethnographic approach to public policies, the objective of the article is to show, empirically, how the ways in which policy is re-appropriated in the territory, and the unforeseen effects in its design, should not be evaluated as a negative deficit of its execution. On the contrary, policy must be studied in its productivity, situationally, as it is modeled in the encounter with people, in the territory. In the case under study, the relocation project will enable the emergence of a heterogeneous network of actors that will dispute its meanings and even its redefinition. In this process, the territorial organization will position itself as a key actor, intervening in housing policy not only as an intermediary between the State and the people, but also as a co-manager of the policy, contesting its initial purpose and redefining its scope, its destination and its beneficiaries.

Key Words: Public policy; Housing policy; Relocation; Ethnography; Territorial organizations 

Introducción

Este artículo muestra empíricamente cómo los procesos de implementación de políticas públicas habitacionales son procesos tramados por la intervención de múltiples actores en territorio, cuyas prácticas transforman necesariamente las formulaciones iniciales de dichas políticas. A través del enfoque de la etnografía de las políticas públicas, buscaremos mostrar que estos procesos no se agotan en la díada Estado -que diseña e implementa– y beneficiarios –que eventualmente aceptan, resignifican o rechazan– la política. A partir del análisis de un caso que reconstruiremos etnográficamente, en este artículo veremos cómo otros actores de relevancia en los territorios en que las políticas habitacionales se implementan, en concreto una organización territorial, se constituyen en co-diseñadores o co-gestores de dichas políticas, las cuales se van configurando en la implementación de modos imprevistos por su diseño.

Para ello, analizaremos el rol que asumió una organización territorial, el Movimiento Justicia y Libertad, en un conflicto motivado por un proyecto de relocalización en un asentamiento informal de la ciudad de La Plata. Los eventos que abordaremos en este artículo fueron construidos a partir de un trabajo de campo etnográfico realizado entre los años 2013 y 2017 en el marco de una investigación doctoral. En particular, los acontecimientos del conflicto que abordaremos aquí tuvieron lugar entre 2014 y 2016. El trabajo de campo durante todo este período consistió en la participación observante (Guber, 2009) de: asambleas en el barrio, reuniones con funcionarios, “mesas chicas” de coordinación con diversos actores que participaron del conflicto, recorridos por la ciudad cuando se evaluaban destinos posibles para la relocalización, charlas informales y entrevistas en profundidad con habitantes del asentamiento, funcionarios y miembros de la organización territorial.

Enfoque de la etnografía de las políticas públicas

En los últimos años, el estudio de las políticas públicas ha recibido un renovado interés que las ha vitalizado como objeto de investigación en las ciencias sociales. Una línea innovadora de investigaciones del campo de la etnografía de las políticas públicas y del Estado (Sharma y Gupta, 2006; Das y Poole, 2004; Asad, 2004; Shore y Wright, 2005; Balvi y Boivin, 2008) propone distanciarse de los modelos de análisis “burocrático y estado-céntricos” (Franzé Mudanó, 2013), es decir, no restringir el análisis a normas, decretos, formulaciones que se aplicarían de “arriba hacia abajo” sino atender, en cambio, al “entramado micro-social” (Perlemiter, 2016) que construye cotidianamente al Estado y sus intervenciones.

Chris Shore y Susan Wright sostienen que la literatura sobre políticas públicas tiende a conceptualizarlas desde modelos lineales, que irían de la identificación de un problema y la formulación de soluciones, a la implementación y posterior evaluación de la política, tomando los efectos no previstos en su diseño como un déficit negativo de su ejecución. En cambio, el enfoque propuesto por estos autores (Shore, 2010; Shore y Wright, 2005) afirma que los efectos de las políticas públicas se estiman de un mejor modo a partir de reflexionar sobre las acciones y categorías que producen, las tensiones que atraviesan, los modos en que son re-significadas. Esta perspectiva reconoce que, al nivel de la cotidianeidad donde las políticas se hacen efectivas operan lógicas de apropiación específicas: “para comprender por qué funcionan o no las políticas, necesitamos saber algo sobre cómo son recibidas y experimentadas por las personas afectadas por ellas” (Shore, 2010: 29). Contra aquellas visiones instrumentalistas que conceptualizan a las políticas como herramientas técnicas y racionales para regular a la población, los autores proponen un análisis desde los discursos y agencias a través de los que la política se hace efectiva, atendiendo a la retórica de la política (su formulación), pero también a los actores y subjetividades que la construyen y que son construidos por ella (Shore y Wright, 2005).

Siguiendo este enfoque, en este artículo buscamos alejarnos de una mirada de las políticas habitacionales “desde arriba”. La importancia clave que le otorga al estudio de la dimensión cotidiana es convergente con una prolífica línea de investigaciones en el campo local de los últimos años, que ha estudiado la política habitacional en sectores populares desde un enfoque etnográfico (Ferraudi Curto, 2014; Frederic, 2009; Manzano, 2013; Moreno, 2016; Quirós, 2008). Al complejizar el análisis del vínculo entre Estado y receptores de las políticas, Frederic (2009) ha resaltado el proceso de “estatalización del barrio” resultante del trabajo de interpelación que los habitantes populares emprenden para ser reconocidos como beneficiarios legítimos de los recursos públicos. En esa misma línea, Ferraudi Curto (2014) ha mostrado cómo a través de apropiarse de las políticas habitacionales impulsadas por el gobierno nacional, la política local converge en el proyecto de urbanización que la autora ha estudiado, en un proceso de “barrialización del Estado”. La participación de estos grupos en los procesos de definición de las políticas públicas y en particular las demandas en torno a las políticas habitacionales, puede ser atendida entonces desde una perspectiva que analice las prácticas y procesos sociales desde la dimensión cotidiana y vivida de la política. Perspectiva que asume que el Estado no es una esfera escindida de la sociedad y que la política pública se modela en el encuentro mismo entre el Estado y las personas en el territorio.

Siguiendo estos enfoques precedentes, en este artículo buscamos avanzar hacia una descripción densa de las situaciones, los actores y los contextos que atraviesan la política habitacional en el proceso de su implementación concreta en territorio, indagando en las características que asume la política en este proceso, más allá de su formulación inicial. Como propone Moreno, “desplazar el interrogante desde los marcos enunciativos de las políticas hacia el análisis de las particularidades que asumen los procesos locales” (2016: 82). Tal como sostiene la autora, “los límites entre la esfera del Estado y la sociedad, que suelen quedar intactos en los análisis en torno a la implementación de políticas públicas” (Moreno, 2016: 62), se desdibujan cuando las analizamos etnográficamente. En este proceso podemos ver cómo las prácticas que han estado “monopolizadas históricamente por el Estado u otros organismos, son aprehendidas y movilizadas por personas organizadas colectivamente para redefinir el alcance de una política” (2016: 62).

Este artículo explora el proceso de implementación de una política habitacional de relocalización en un asentamiento informal ubicado sobre la vera del arroyo El Gato, en la localidad de La Plata, capital de la provincia de Buenos Aires, entre los años 2014 y 2016. En dicho proceso, se articuló una red heterogénea de actores, habilitada en parte por la política pública: los funcionarios del Ministerio de Infraestructura de la provincia, encargados del proyecto de relocalización, los habitantes del asentamiento que debían ser reubicados y el referente de una organización social local con inserción en el territorio. A ellos se sumaron miembros de un proyecto de extensión de la Universidad y abogados de un colectivo local de acción jurídica, que contribuyeron a la emergencia y consolidación de un reclamo a los funcionarios en torno a la relocalización. En concreto, y sobre la base de los antecedentes teóricos mencionados, la hipótesis de este artículo sostiene que, en el caso estudiado, el referente de la organización socio-territorial que se constituyó como interlocutor del Estado en el proceso de implementación de la política, no ocupó únicamente un rol de mediación entre Estado y beneficiarios, sino que fue co-gestor de la misma, aportando activamente en la definición del destino y las condiciones de la relocalización.

Para desarrollar este argumento, en el primer apartado presentamos las características particulares que asume el proyecto de relocalización estudiado, en el marco de un conjunto de políticas habitacionales desplegadas en Argentina a partir del 2003 pero que, a su vez, se enmarca en un proceso local de gran envergadura como fue la inundación ocurrida en la ciudad de La Plata en el año 2013. En un segundo momento, reflexionamos sobre las transformaciones recientes en el rol de las organizaciones territoriales, para enmarcar las características que asume la acción en territorio del Movimiento Justicia y Libertad. Finalmente, reconstruimos empíricamente el rol del Movimiento en la gestión de la relocalización: definiendo el destino, las condiciones e incluso a los beneficiarios de la misma. El objetivo de describir densamente eventos, acciones, conversaciones que tuvieron lugar en este proceso, responde a la intención de “desplazar nuestra mirada de las instituciones gubernamentales hacia los múltiples sitios donde se despliegan procesos y prácticas estatales” (Moreno, 2016: 61).

La política habitacional: inundación, relocalización y vivienda

El proyecto de relocalización que es objeto de este artículo tuvo su origen en una gran inundación ocurrida en la localidad de La Plata, el 2 abril del año 2013. Dicha inundación, que representó una tragedia local con el fallecimiento de casi un centenar de personas, estuvo causada en primer lugar por la abundancia y celeridad de las precipitaciones que cayeron ese día. Sin embargo, interpretaciones posteriores del evento sostuvieron que la falta de entubación adecuada de los canales y arroyos de la zona contribuyó al crecimiento vertiginoso del nivel del agua, que en muchas zonas de la ciudad superó en pocas horas el metro y medio de altura. A partir de este diagnóstico, al año siguiente el gobierno provincial se abocó al desarrollo de un ambicioso plan de infraestructura hidráulica para reparar los daños producidos por la inundación y realizar mejoras tendientes a evitar futuras inundaciones: saneamientos de las cuencas de los arroyos de la región, construcción de desagües pluviales y derivadores.

Dentro de este gran plan de obras, que estuvo a cargo del Ministerio de Infraestructura de la provincia de Buenos Aires, uno de los desarrollos de mayor envergadura fue el de la ampliación y canalización del arroyo El Gato, un curso de agua de unos 35 kilómetros de longitud que atraviesa la periferia de la ciudad, y sobre cuyos márgenes habitan cientos de familias que se han ido estableciendo allí a partir de la autoconstrucción de sus viviendas y del establecimiento de barrios informales. Dentro del plan de Infraestructura, la obra de ensanchamiento y canalización del arroyo El Gato implicaba la relocalización de estas familias que habitaban en sus márgenes. Para ello, el Ministerio dispuso de una de las políticas habitacionales más importantes desarrolladas a nivel nacional en los últimos años: el Programa Federal de Urbanización de Villas y Asentamientos. A través de esta política, establecida en el año 2005, el Estado Nacional, en coordinación con los organismos provinciales de Vivienda, financiaba la construcción y reparación de viviendas y de obras de infraestructura para el mejoramiento del hábitat urbano.

Tras la crisis social, política y económica del 2001 en Argentina, el ciclo de gobierno (2003-2015) inaugurado por la presidencia de Néstor Kirchner y que continuara Cristina Fernández por dos mandatos, se caracterizó por adoptar un nuevo rumbo, distinto al de las décadas neoliberales previas, en materia de intervención pública ante la problemática habitacional. En el contexto de un creciente déficit habitacional a nivel nacional y con el horizonte puesto en la reactivación económica, el hábitat se constituyó, con más fuerza de la que tenía hasta entonces, en objeto de demanda y en terreno de intervención estatal (Rodríguez et al., 2007; Ferraudi Curto, 2011, 2014). Una nueva batería de políticas públicas habitacionales, como el Programa Federal de Construcción de Viviendas, el Programa Federal de Mejoramiento de Viviendas “Mejor Vivir”, el Programa de Urbanización de Villas y Asentamientos y el de Construcción de Viviendas con Municipios, entre otros, comenzó a desarrollarse con el objetivo de producir vivienda social y de urbanizar villas y asentamientos. A partir de estas iniciativas, el Estado volvió a posicionarse como un actor clave del sector (Di Virgilio y Rodríguez, 2018) en la producción del espacio urbano, inaugurando una nueva modalidad de intervención “recentralizada” (Rodríguez et al. 2007; Ferraudi Curto, 2011) de la política pública habitacional. Es importante aclarar que esta conceptualización no ha estado libre de debate en el campo académico. Por un lado, es posible afirmar que la decisión, diseño y planificación de estas políticas estuvo centralizada en el Estado Nacional (Barreto, 2012). No obstante, parte de estas nuevas políticas implicó la intervención articulada de los gobiernos a tres escalas: local, provincial y nacional (Bettatis, 2009). Es por esta razón que algunos autores como Cravino (2017) cuestionan el término “recentralización” y proponen en cambio el de “descentralización controlada”. Ferraudi Curto (2011) da cuenta de que la centralidad de las políticas habitacionales a partir del gobierno de Kirchner adquirió una modalidad específica que, a la vez que privilegió formas centralizadas de operar y que se constituyó discursivamente por oposición a “los 90”, también presentó algunas continuidades con los programas de regularización dominial previos: continuó siendo el barrio el lugar que operaba como “unidad de implementación” de las políticas habitacionales, y además fue el ámbito de gestión local el que conservó la centralidad en este proceso.

En este contexto a nivel nacional, los recursos del Programa Federal de Urbanización de Villas y Asentamientos se utilizarían en el caso estudiado para la construcción de más de 300 viviendas que estarían destinadas a las familias que debían desalojar los márgenes del arroyo el Gato para el desarrollo de la obra hidráulica. Este proyecto de relocalización estaba a cargo del Instituto de la Vivienda, organismo dependiente del Ministerio de Infraestructura de la provincia. Para la relocalización, el Ministerio proyectó la construcción de cientos de viviendas “definitivas” (de materiales más resistentes, y paredes de ladrillo), más 120 viviendas “transitorias” (de mampostería) que se construirían para acelerar el traslado de las primeras familias a quienes posteriormente se entregarían las viviendas definitivas. Todas las unidades habitacionales serían erigidas en un único predio, ubicado en la periferia de la ciudad de La Plata, en un barrio denominado “el Mercadito”. Las familias que debían ser relocalizadas, provenían de los diversos asentamientos que se ubicaban a lo largo del arroyo El Gato. En la mayoría de los casos, no se trataba de la relocalización completa del asentamiento, sino de algunas decenas de familias por cada uno de los barrios (aquellas cuyas viviendas se ubicaban más próximas a la vera del arroyo).

El caso que aborda este artículo es el de Las Quintas, uno de esos tantos asentamientos que se vieron afectados por la obra de ensanchamiento y canalización del arroyo, y por el proyecto de relocalización. En Las Quintas, el proyecto de relocalización motivó el desarrollo de un reclamo que fue protagonizado por los habitantes del barrio, y por el referente de una organización territorial: el Movimiento Justicia y Libertad. Como mencionamos, del conflicto también participaron otros actores externos al barrio, que se articularon con los habitantes y el referente de la organización participando del reclamo a los funcionarios del Ministerio: miembros de un proyecto de extensión universitaria que tenían inserción en el lugar a partir de talleres educativos, e integrantes de un colectivo de acción jurídica local que acompañaron el reclamo, en caso de que éste llegara a instancia judicial. En otra publicación hemos analizado el papel que asumió esta red heterogénea de actores en la conformación del reclamo.2 En este artículo nos enfocaremos exclusivamente en uno de estos actores: el Movimiento Justicia y Libertad, y su rol clave en la redefinición de la política habitacional.

El Movimiento Justicia y Libertad, nuevas coyunturas

El Movimiento Justicia y Libertad es una organización territorial de la localidad de La Plata surgida en el año 2005 como desprendimiento del Movimiento de Trabajadores Desocupados (MTD) Aníbal Verón La Plata. Con la emergencia de esta nueva organización, y en el marco del debate que se dieron sus fundadores, la referencia a los “trabajadores desocupados” del nombre fue quitada, en respuesta a un cambio en la coyuntura: ya no era para ellos la problemática laboral la que estructuraba las principales demandas de los sectores populares.

Tras la crisis del 2001, las organizaciones sociales se habían ido posicionando como mediadoras entre el Estado y los habitantes populares beneficiarios de los planes sociales de transferencia condicionada de ingreso, que implicaban una contraprestación laboral para aquellas personas que no disponían de un empleo, a cambio del cobro de un monto de dinero. Como sostiene D’Amico (2018), aunque la obtención del plan no requería formalmente de intermediarios, en la práctica cotidiana los beneficiarios dependían de los reclamos, movilizaciones y presiones que las organizaciones sociales pudieran ejercer al Estado para solicitarlos.

Sin embargo, a partir del año 2003, estos planes se fueron reemplazando progresivamente por programas inscriptos en un paradigma de protección social que ya no implicaba una contraprestación laboral, sino otro tipo de tareas a cambio del ingreso: el cumplimiento de requisitos de escolaridad y salud de los hijos, y la realización de talleres de capacitación (D’Amico, 2018: 28). Podríamos decir que, con la reactivación económica y el crecimiento del empleo a partir del año 2003, la problemática de la desocupación dejó de constituir el centro de las demandas de los sectores populares. Esto es lo que dirigentes sociales como Coco, el referente del Movimiento Justicia y Libertad, fueron percibiendo. Tal como me dijo en una ocasión: “nos dimos cuenta que la problemática social y la coyuntura ya no pasaba por ahí, solamente por los desocupados” (Coco, registro de campo, abril de 2015). En este contexto, uno de los ejes de reclamo que ganará cada vez más centralidad para los sectores populares y las organizaciones territoriales será el del hábitat, reclamo que responde a un déficit habitacional estructural, y que asimismo es habilitado en parte por la nueva batería de políticas públicas habitacionales que comienza a implementarse a partir de esos años.

Como muestra D’Amico (2018: 43), el rol de mediación asumido por las organizaciones sociales terminó de modificarse por completo con la implementación de la Asignación Universal por Hijo3 en el año 2009. Esta política adoptó una modalidad de implementación del recurso de modo individual a cada receptor a través de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), lo que supuso una vinculación directa entre beneficiarios y Estado. El acceso a la prestación ya no requería de los entramados locales de organización (D’Amico, 2018: 43). Esto terminó por configurar el nuevo lugar que las organizaciones habían comenzado progresivamente a adoptar en los últimos años. Como sostiene la autora, éstas acentuaron su involucramiento en los programas sociales, ahora devenidos cooperativas –como el Argentina Trabaja y el Ellas Hacen.4

Las organizaciones socioterritoriales, por su parte, acentuaron su involucramiento en programas en los que podían actualizar su experiencia de gestión previa y redefinir instancias similares a la contraprestación laboral. Para el Movimiento Justicia y Libertad, la puesta en valor del anuncio de la implementación del programa Argentina Trabaja fue un hito a partir del cual reconfigurar el entramado organizacional (D’Amico, 2018: 44).

Actualmente, el Movimiento Justicia y Libertad tiene inserción en muchos barrios populares y asentamientos de la ciudad, a partir tanto de la gestión de cooperativas, como del trabajo territorial con comedores y centros educativos. Su principal modalidad de inserción en el territorio depende de la participación de personas, mayormente mujeres, que habitan en el barrio y cumplen el rol de “coordinadoras”: funcionan de nexo entre los demás vecinos que, como ellas, “están con” el Movimiento, y los principales referentes de la organización que, como Coco, no viven en el barrio; coordinan el trabajo de las cooperativas en las que sus vecinos participan, controlan la asistencia de los miembros de su grupo a las asambleas y marchas a las que convoca el Movimiento; gestionan la distribución de los recursos que la organización aporta.

Así, el trabajo territorial de las organizaciones en los últimos años se fue configurando principalmente en torno a la gestión de las cooperativas, a la vez que continuó abocado al desarrollo de talleres educativos, ollas y comedores, y, como veremos en este artículo, a la lucha por el acceso a la tierra y la vivienda. En este ámbito de intervención, organizaciones como el Movimiento ocupan un papel activo en la construcción del hábitat, papel que las posicionará no sólo como intermediarias entre las políticas habitacionales y sus beneficiarios, sino como co-gestoras de estas políticas.

En el caso estudiado, la organización no sólo articulará las demandas de los habitantes, configurando los repertorios de movilización y reclamo a los funcionarios, y actuará como canal de comunicación y negociación, sino que intervendrá directamente en la propuesta y definición del destino y las condiciones de la relocalización, y establecerá los criterios de merecimiento para la adjudicación de las viviendas, redefiniendo de este modo el diseño original y los alcances de la política pública.

Qué barrio se arma de esta relocalización. Redefiniendo la política habitacional

Las Quintas es un barrio fuertemente entramado por lazos de parentesco. Conformado por población proveniente de Chaco y de Paraguay, sus habitantes han ido llegando al lugar a partir de los vínculos preexistentes con las familias ya establecidas. En gran parte de los casos, las viviendas autoconstruidas en las que habitan, han sido erigidas sobre los propios terrenos de sus parientes. Esto le otorga a la vida cotidiana en Las Quintas una particularidad: los lazos de parentesco y vecinazgo son el sustento de la organización doméstica de gran parte de las familias. La política cotidiana, asimismo, está atravesada por estos lazos. Las posibilidades de acceso a las cooperativas de empleo, por ejemplo, dependen en gran parte de los vínculos estrechos que los habitantes tienen con las coordinadoras de la organización.

Esta vida comunitaria que permea fuertemente las experiencias cotidianas en Las Quintas fue una de las razones principales de los habitantes para rechazar las condiciones de relocalización que propusieron inicialmente los funcionarios del Instituto de la Vivienda. Cuando la ampliación y canalización del arroyo El Gato comenzó a desarrollarse en el sector en que se ubica el barrio, los funcionarios se comunicaron individualmente con las pocas familias cuyas viviendas fueron identificadas como las que –por su mayor cercanía al canal– iban a obstaculizar el avance de la obra hidráulica.

El proyecto de relocalización suponía, como ya adelantamos, reubicar a este conjunto de familias a las viviendas que serían construidas con recursos del Programa Federal de Urbanización de Villas y Asentamientos, en un predio del barrio el Mercadito. Este único predio sería el destinatario de las más de 400 viviendas que se construirían a fines de trasladar a habitantes de los distintos barrios que se asentaban sobre los márgenes del arroyo El Gato en toda su extensión. Esto implicaba que dichas viviendas iban a ser otorgadas a grupos más o menos reducidos de familias provenientes de distintos barrios populares de la ciudad. El gran complejo habitacional iría así alojando a habitantes con distintas trayectorias, inserciones, redes, que eran desprendidos de sus entramados y vínculos locales y reinsertados en otros. Esta fue la principal preocupación que manifestaron los habitantes de Las Quintas, cuando fueron informados del proyecto de relocalización: “¿Cómo hago para ir yo allá estando sola? –preguntaba con angustia Juliana, una de las vecinas que debía relocalizarse– Acá está mi mamá, están mis parientes, están todos ¿Qué hago yo sola allá en el medio de la nada?” (Juliana, asamblea en barrio Las Quintas con funcionarios del Instituto de la Vivienda, registro de campo, marzo de 2015).

El rechazo inicial al plan de relocalización que los habitantes de Las Quintas sostuvieron, fue acompañado por el Movimiento Justicia y Libertad. La organización, con amplia trayectoria en tomas de tierra y procesos de construcción de hábitat en barrios populares de la periferia platense, se fue constituyendo en interlocutora del reclamo a los funcionarios del Ministerio de Infraestructura. “Nadie elige vivir al borde del arroyo”, afirmaba Coco,5 el dirigente de la organización, en una de las primeras reuniones de negociación con los funcionarios que tuvieron lugar cuando se instaló el conflicto en Las Quintas, “si estas familias viven acá es por los vínculos comunitarios, los lazos sociales. Porque la vecina me cuida a la nena, yo le cuido al nieto, me vigila que no me entren a robar” (Coco, asamblea con funcionarios del Instituto de la Vivienda, registro de campo, abril de 2015).

Esta referencia a los lazos sociales que entramaban a los habitantes de Las Quintas contribuiría a instalar la idea de que la relocalización de un pequeño grupo de familias, implicaría un perjuicio para ellas en términos del resquebrajamiento de las redes de solidaridad y apoyo mutuo que las sostenían cotidianamente, y también para el resto del barrio como “comunidad”. Bajo este argumento, se logró configurar un reclamo que disputaba las condiciones mismas de la relocalización: para ser aceptada por los vecinos, ésta debía incluir a un conjunto mayor de habitantes del barrio, no únicamente a quienes los funcionarios del Instituto habían identificado como quienes debían ser trasladados.

Ahora bien, el proyecto de relocalización original, como dijimos, tenía previsto ubicar en las nuevas viviendas del Mercadito a familias de todas las decenas de barrios que se extendían sobre el margen del arroyo. Por lo tanto, la relocalización de un conjunto mayor de familias de Las Quintas que las previstas, implicaba buscar un nuevo destino en el que pudieran construirse un número mayor de viviendas. En este contexto, la incorporación de un nuevo interlocutor estatal a las negociaciones abrió las puertas para que la relocalización en Las Quintas tomara esta vía alternativa: cuando el conflicto comenzó a escalar, el Ministerio de Infraestructura dio intervención a la Comisión de Conflictos Habitacionales de la Subsecretaría de Tierras, Urbanismo y Vivienda, dependiente por ese entonces del Ministerio, y área encargada de este tipo de conflictos. Aceptado el hecho de que, para encontrar una solución conjunta, se buscarían alternativas al plan de relocalización original, Coco y los funcionarios de la Subsecretaría de Tierras comenzaron entonces a mantener reuniones para evaluar y definir las nuevas condiciones del traslado.

Dónde. Redefiniendo el destino de la relocalización

A continuación, reconstruimos un evento que tuvo lugar durante estas negociaciones y que ilustra el rol que Coco asumió en la definición de la política y las posibilidades concretas de su implementación en territorio.

“Las familias –había dicho Coco en una asamblea– están dispuestas a moverse en bloque. En este marco, y habiendo tierras disponibles, la solución depende de una decisión política”. ¿En qué “tierras disponibles” estaba pensando? A principios de abril de 2015 tuvo lugar la primera reunión con los funcionarios de la Subsecretaría de Tierras para evaluar posibles nuevos destinos para la relocalización. En ese marco, Coco sugirió dos opciones. Por un lado, la manzana por entonces deshabitada que hacía las veces de cancha de fútbol y de espacio de juego para niños en el propio barrio de Las Quintas, del otro lado de la avenida. Por el otro, un predio ubicado en la localidad de Melchor Romero (del partido de La Plata), a unos 12 km del centro de la ciudad. Este predio se hallaba a pocos metros de dos unidades penitenciarias de la cárcel de Melchor Romero y estaba rodeado mayormente por chacras y quintas. Uno de los pocos sectores edificados a la redonda correspondía a unas cincuenta viviendas que habían sido construidas para familias provenientes de un asentamiento de Gorina, otra localidad del partido de La Plata, que había sido desalojado en el año 2010. La relocalización y la consolidación de este nuevo barrio al que nombraron “La Emilia” había sido acompañado por militantes de la Central de Trabajadores de la Argentina (CTA), a quienes Coco conocía por la pertenencia del Movimiento Justicia y Libertad a dicha central obrera. En diciembre de 2013 los habitantes de “La Emilia” habían recibido de manos de los representantes del Instituto de la Vivienda las actas de adjudicación de las tierras.

Aquel día en la reunión, luego de la propuesta de Coco, empleados del organismo ubicaron en mapas satelitales los dos predios que éste había sugerido como posibles opciones para la relocalización. Una vez localizados, solicitaron información al organismo provincial de recaudación de impuestos inmobiliarios, para obtener datos precisos sobre la propiedad y el estado de situación de dichos predios. Algunos minutos después llegó la respuesta: el terreno que por ese entonces se encontraba deshabitado en la esquina del barrio era de propiedad privada. Si idealmente parecía para todos la mejor opción, por la comodidad que implicaría una relocalización dentro del mismo barrio para las familias, a partir de ese dato quedaba para los funcionarios automáticamente descartada como posibilidad. ¿Por qué? “El Estado provincial no dispone del dinero para comprarlo, y aunque lo tuviera, el proceso tardaría mucho”, fue la contundente respuesta de Marcos, el funcionario de Tierras responsable de las negociaciones.

Descartada esta alternativa, la opción junto a “La Emilia”, en Melchor Romero, se perfilaba como la mejor posible, por tratarse de un predio de tierras fiscales que eran “de provincia”, por lo que la Subsecretaría de Tierras podría –al menos eso se esperaba– disponer de ellas para la relocalización. Coco comentó que los referentes del barrio ya instalado de “La Emilia” estarían “dispuestos a recibir a los vecinos”, y eso fue evaluado positivamente por todos en la reunión. Marcos, por su parte, planteó que era fundamental que se avanzara en “garantizar que los vecinos sean bien recibidos y no se generen conflictos”. Por último, y antes de finalizar la reunión, Coco ofreció a los funcionarios destinar parte del “cupo” que el Movimiento Justicia y Libertad tenía de un programa federal de facilitación del acceso a materiales de construcción (el programa Mejor Vivir),6 para que los vecinos una vez instalados junto a “La Emilia” pudieran revestir, ampliar y mejorar las casas. El acuerdo con los funcionarios suponía que las nuevas viviendas para las familias de Las Quintas serían de materiales prefabricados (con menor resistencia y durabilidad), de modo tal que el traslado se realice lo antes posible, ya que las viviendas de ladrillos implican mayor tiempo de construcción. Marcos se sorprendió por el ofrecimiento y agradeció la actitud: “es un gesto muy importante que demuestra que el Movimiento está para colaborar” (Registro de campo, abril de 2015).

A partir de este evento, el siguiente paso era que los habitantes del barrio evaluaran la propuesta y decidieran si aceptarla. Para ello, luego de la reunión con los funcionarios de la Subsecretaría de Tierras, Coco convocó a una asamblea en Las Quintas esa misma semana. Allí contó a los presentes que ese mismo día había ido junto a dos vecinas del barrio, Juliana y Norma, a ver las casas prefabricadas que el Instituto de la Vivienda estaba construyendo en el Mercadito. Esas serían las viviendas que se construirían para ellos en el nuevo barrio, según el acuerdo con los funcionarios. Luego, recorrieron el predio junto a “La Emilia”, en Melchor Romero –el posible destino de la futura relocalización–. “Las casas son re lindas”, dijo Juliana entusiasmada. Ante el pedido de los presentes, relató algunos detalles de las viviendas: piso de cerámicos, tres ventanas, electricidad y agua caliente. “Vos entrás y ya está todo ahí, solo tenés que acomodar tus cosas, porque ya tenés la luz y el agua... abrís la ducha y ya tenés agua caliente, no tenés que conectar los cables y los caños vos” (Juliana, asamblea en Las Quintas, registro de campo, abril de 2015). Las experiencias de asentamiento y autoconstrucción de todos los presentes permitían entender la sorpresa y valoración de contar con todos los servicios ya instalados. Luego dijo que el terreno junto a “La Emilia” también le había gustado, que le había parecido un lugar tranquilo, que tenía una canchita de vóley. “Es tranquilo, como acá”, concluyó. Esa asamblea finalizó con el proyecto de que todos los interesados fueran junto a Coco a hacer el recorrido que Juliana, Norma y él habían realizado antes ese mismo día, para “ver con sus propios ojos” las opciones disponibles y decidir. El recorrido, del cual participaron unas veinte familias, consistió en visitar las casas prefabricadas que se estaban construyendo en el Mercadito, y luego el terreno sobre el que se conformaría el nuevo barrio7. Como resultado, la propuesta de Coco fue aceptada.

Del episodio relatado se desprende una dimensión central en el proceso analizado: el rol que adquiere Coco como “articulador” de las asambleas. Durante este conflicto, Coco fue quien convocó la mayoría de las asambleas llevadas a cabo en el barrio, y quien hizo mayor uso de la palabra durante las mismas. De hecho, éstas nunca se daban por iniciadas hasta que él no llegara. Podemos pensar que, por un lado, como referente del Movimiento, el lugar de mediador que adquiere entre los vecinos y los funcionarios de la Subsecretaría de Tierras le brinda la información necesaria para tomar decisiones, información que él transmitía a los vecinos en las asambleas. De hecho, casi todas se iniciaban con Coco relatando las últimas novedades sobre las negociaciones o el contenido de la conversación más reciente mantenida con los funcionarios. Por otro lado, su rol preponderante durante estas instancias también está relacionado al lugar que, como referente del Movimiento, ocupa en tanto figura que resuelve problemas cotidianos. Para muchos vecinos de Las Quintas, Coco, como referente de una organización que gestiona las cooperativas en las que muchos de ellos trabajan, y que sostiene una red de militantes, referentes y pobladores que habilita el acceso a recursos, a instituciones, al diálogo con funcionarios, ocupa un lugar de referencia a quien contactar para solucionar un problema, para obtener ayuda, para acceder a recursos. Es importante aclarar que no se trata de una mediación en términos clientelares que se reduzca a intercambios materiales o vínculos utilitaristas. Como sostiene Quirós, en esos términos “el esquema de la mediación [...] oscurece la dimensión vivida del vínculo entre los que se suponen ‘mediadores’ y ‘la gente’ [...]. Es el movimiento y el referente –y no el Estado– con quien las personas se sienten comprometidas y agradecidas” (2008: 120). Su rol particular lo volverá destinatario tanto del reconocimiento de los vecinos, quienes lo escucharán y respetarán como voz legítima en las asambleas, como también de reproches o disgustos cuando estos consideren que no ha cumplido con lo prometido.

Esto por supuesto no es nuevo. El campo de investigaciones sobre el rol de las organizaciones territoriales y en particular de los referentes o dirigentes en la política cotidiana de los barrios populares es prolífico. Lo que quisiéramos sostener aquí es que Coco se posiciona en este conflicto como alguien que resuelve problemas también para los funcionarios: como vimos, oficia de interlocutor entre estos y los vecinos, sugiere los destinos posibles para llevar a cabo la relocalización, ofrece parte del cupo del programa Mejor Vivir que le corresponde a la organización para otorgar a los vecinos relocalizados. El modo de accionar de Coco pone en acto el rol singular de articulación que asume el Movimiento en el proceso de la relocalización. Como dirigente del Movimiento, se posiciona entonces como un actor que no sólo reclama, sino que también gestiona la distribución de recursos del Estado.

Ahora bien, el rol de Coco y del Movimiento en este conflicto, como gestor y articulador central en las negociaciones, no debe ser comprendido en función de su carácter o capacidades personales, sino en el marco de un escenario específico que se constituyó como condición de posibilidad para ello. Como sostuvimos, este escenario estuvo determinado principalmente por un cambio en el rol del Estado desde el año 2003, a partir del cual las políticas públicas orientadas al acceso a la vivienda adquirieron un lugar central (Ferraudi Curto, 2014). Los programas federales de urbanización y vivienda fueron claves en este sentido. Es en este contexto en que se produjo la ruptura que dio origen al Movimiento Justicia y Libertad en su configuración actual: a partir de la convicción de algunos militantes de que la problemática de la desocupación ya no constituía el eje articulador único de las demandas populares. La problemática del acceso a la tierra y la vivienda fue a partir de entonces una de las líneas de acción principales de organizaciones como el Movimiento. En este escenario, la posibilidad de garantizar la construcción de un nuevo barrio a partir de esta relocalización, le permitiría al Movimiento multiplicar y fortalecer sus redes de inserción territorial en la ciudad.

Quiénes. Redefiniendo los destinatarios de la relocalización

Como ya ha mostrado ampliamente la bibliografía local, la asignación de recursos del Estado, y en particular, la adjudicación de viviendas, es siempre un complejo proceso tramado de tensiones y criterios contrapuestos. Cravino sostiene que, en casi todos los casos de procesos de urbanización, cuando se deben decidir prioridades en relación a adjudicaciones de las nuevas viviendas o los mejoramientos, emergen criterios que se convierten en complejos de articular e incluso a veces son incompatibles: por un lado, están las familias que “más merecen las viviendas”, por otro lado, aquellas que “más necesitan las viviendas”, y, por último, están siempre “las necesidades de la obra” (2012: 162-3).

Como muestra la autora, en el caso de los programas estatales de urbanización de villas y asentamientos, son los organismos ejecutores (los municipios centralmente) los que habitualmente deciden los criterios de adjudicación de las viviendas a los vecinos, aunque en este proceso el mérito (por la antigüedad de residencia), la necesidad y los requerimientos de la obra se convierten en las tres variables en disputa entre funcionarios y vecinos, en torno a la legitimidad de la distribución.

En nuestro caso, existirán también criterios en tensión que irán definiendo la inclusión de los vecinos a la relocalización y, en definitiva, la adjudicación de nuevas viviendas en un nuevo barrio. Ahora bien, aquí los funcionarios no van a ser quienes establezcan a priori estos criterios. Más allá del conjunto de familias que debían ser trasladadas porque sus viviendas obstaculizaban el avance de la obra, el resto de familias que se sumarían a la relocalización una vez alcanzado el acuerdo de ampliar el número de personas a relocalizar y, en definitiva, de conformar un nuevo barrio, irían siendo definidas en base a criterios propuestos por Coco. “Nosotros tenemos la mirada puesta en qué barrio se arme de esta relocalización” –me decía en una de nuestras conversaciones– “porque necesitamos que tenga una organización que se pueda sostener, porque no todos tienen el carácter para hacerlo” (Coco, registro de campo, abril de 2015).

¿Cuáles eran esas capacidades que se necesitaban para “armar un nuevo barrio”? La perspectiva de que la relocalización se lleve a cabo en un predio muy poco urbanizado, que no contaba aún con servicios, a donde el transporte público no llegaba, suponía que la construcción del nuevo barrio se realizara desde cero, desde un “desierto”. Ante esto, como veremos en la explicación de Coco que cito a continuación, la resolución de problemas comunes vinculados a la urbanización era clave.

La cosa no pasa por decir si “mi casa va a ser más linda o no, y las demás de al lado no me importan”, sino por si “vamos a vivir todos juntos mejor o no”, más allá de los materiales con que estén hechas las casas. Y en cualquier conflicto, en cualquier experiencia social, hay portadores de esas ideas. ¿Por qué uno diría “esta persona, este conjunto de ideas que aporta esta persona, sirven más que estas otras”? Y bueno, porque en determinados momentos hay determinadas necesidades, entonces en el momento en donde se necesitan más las ideas colectivas... o sea, se necesita más desarrollar procesos colectivos... el momento de fundar un barrio desde un desierto, es principalmente colectivo, no lo hace un conjunto de individuos, porque tienen que resolver muchos problemas comunes, la luz, el agua, la tierra... las cosas comunes de la convivencia. Entonces es recontra importante que haya una hegemonía de lo colectivo sobre la visión individual. Entonces, bueno, la única forma de garantizar es que las personas que lo integran estén convencidas, sean portadoras de esa visión... de una visión más comunitaria, más colectiva de las cosas. (Coco, entrevista, mayo de 2016).

Las capacidades para la resolución de los problemas habitacionales comunes, en un momento tan decisivo como la fundación de un nuevo barrio, permiten establecer diferencias de carácter entre las personas. Hay quienes son “portadoras” de esas capacidades, de esa “visión” de lo colectivo, y la relocalización como oportunidad de armar un barrio, para Coco, no podía prescindir de ellas. Este criterio permitiría establecer prioridades entre los vecinos interesados en relocalizarse. Si bien Juliana, por ejemplo, asistía a todas las reuniones, habitualmente bromeaba con que para cualquier asamblea o movilización no contaran con ella si había que estar antes del mediodía porque habitualmente dormía hasta tarde (lo que le valía el mote chistoso de “vaga” por parte de sus vecinos). Además, en varias ocasiones en que se le pidió que contactara a alguien para preguntarle si asistiría a la asamblea, por ejemplo, ella se negó sosteniendo que “no se hablaba” con tal o cual persona. “Claramente –me decía Coco– yo no voy a poder armar un barrio organizado con Juliana sola, si Sonia –otra de las coordinadoras del Movimiento– se queda. Sonia tiene una capacidad increíble para armar grupos” (Coco, registro de campo, abril de 2015).

Si bien la asistencia a las marchas o asambleas ha sido un elemento clave para organizar la distribución de los recursos de las organizaciones territoriales en los barrios populares, no es de ningún modo el único que juega en las tramas locales. Como nos muestra Ferraudi Curto (2006), la mirada etnográfica nos permite dar cuenta de las disputas de criterios de jerarquización interna que existen en una organización, que excede a la cantidad de gente registrada en las marchas. Si para el caso que la autora estudia, se ponen en juego distintas lógicas que privilegian la antigüedad en la organización, el compromiso con la “lucha”, el desempeño adecuado a los requerimientos de una administración “igualitaria” (presentar los “papeles” para ser incorporados a los “listados”), además de los lazos afectivos, el conocimiento mutuo, la confianza, en nuestro caso el escenario que se abre ante la relocalización como oportunidad de fundar un nuevo barrio también habilita la puesta en juego de criterios que exceden el de la asistencia.

Moreno, en su análisis del proceso de construcción y disputa de criterios de adjudicación de viviendas sociales en un barrio del Gran Buenos Aires, muestra cómo ciertos saberes y prácticas -como los censos- son “aprehendidos y movilizados por personas organizadas colectivamente para redefinir el alcance de una política” (2016: 62), desdibujando así los límites entre el Estado (y los dispositivos tradicionalmente monopolizados por organismos estatales) y la sociedad. En nuestro caso vimos cómo el Movimiento Justicia y Libertad, y en particular uno de sus dirigentes, intervino en el proyecto de relocalización, al disputar su sentido y redieccionarlo hacia las necesidades de los vecinos y de la organización. La relocalización se convirtió a partir de este proceso en una oportunidad para un mayor número de habitantes de obtener una vivienda, de relocalizarse junto a sus vecinos y familiares sin resquebrajar lazos preexistentes; y para el Movimiento, en la oportunidad de acompañar la conformación de un nuevo barrio, extendiendo y consolidando sus redes de inserción territorial en la ciudad. Para ello, el Movimiento intervino activamente en la redefinición de una política que había sido pensada con otros alcances y condiciones. En la negociación con los funcionarios, Coco propuso nuevas opciones de destino, ofreció recursos para mejorar las condiciones de las viviendas y estableció criterios específicos para decidir quienes serían los destinatarios de esa política.

Reflexiones finales

En el proceso concreto de su implementación en territorio, las políticas habitacionales se ven necesariamente transformadas por la intervención de diversos actores. Este proceso no involucra únicamente al Estado y a los beneficiarios de dichas políticas. Por el contrario, las organizaciones territoriales no sólo median entre el Estado y los habitantes populares, sino que incluso pueden intervenir activamente en la co-gestión misma de las políticas, redefiniendo los alcances o las condiciones de su formulación inicial. En el caso estudiado, una política que se originó en la búsqueda por mejorar el escurrimiento de un arroyo mediante una obra de infraestructura hidráulica, se terminó convirtiendo en la oportunidad, para una decena de habitantes y para la organización territorial, de fundar y habitar un nuevo barrio.

Desde un enfoque etnográfico de las políticas públicas, podemos sostener que la forma concreta que asume la política en territorio se debe describir empíricamente, como práctica que es situada y que entrama a múltiples actores más allá de la esfera institucional. En este marco, los corrimientos, giros o desenlaces no previstos que atraviesa la política en el proceso de su implementación, no deben ser evaluados como déficit o fallas de su formulación inicial, sino como devenires necesarios en un proceso que es relativamente abierto y se modela en el encuentro entre la política y las personas. Este enfoque permite pensar las políticas públicas en su positividad, como dispositivos que habilitan la disputa por sus sentidos, y por qué no, por su redefinición.

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