¿Delegados de un grupo
o leales al gobierno?

Los diputados de los movimientos sociales en el Congreso Nacional (Argentina, 2019-2023)1

Francisco Longa2

papeles de trabajo, 17(31), enero-junio 2023, pp. 5-24

recibido: 12/5/2023 - aceptado: 15/7/2023

Resumen

Desde la llegada del Frente de Todos a la presidencia de Argentina en 2019, los movimientos sociales que apoyaron a dicha coalición fueron obteniendo puestos en el Estado. Una novedad de esta incorporación fue el arribo al Congreso Nacional de ocho diputadas/os pertenecientes a organizaciones sociales. Este artículo analiza semejanzas y diferencias en sus labores legislativas, a partir del modo en que votaron diversas leyes. Se trata así de identificar si estos diputados y diputadas actuaron de manera unificada en las votaciones, o por el contrario, si cada uno actuó de manera independiente o siguiendo lineamientos marcados por sus propias organizaciones. El análisis se realiza principalmente a partir del registro de sus votaciones en el plenario de la Cámara y de algunas iniciativas públicas que realizaron para dar visibilidad a sus propuestas legislativas. Finalmente, su desempeño parlamentario se contrasta con los tipos de legisladores construidos por la literatura clásica de la ciencia política sobre reclutamiento partidario (Siavelis y Morgenstern, 2009).

Palabras clave: movimientos sociales; diputados; Congreso Nacional; Argentina; UTEP.

Abstract

Since the arrival of Frente de Todos to the presidency of Argentina in 2019, the social movements that supported that coalition have gained positions in the state. A novelty of this incorporation was the arrival in the National Congress of eight deputies who belong to social organizations. This article analyzes similarities and differences in their legislative work, based on the way in which they voted on various laws. The aim is to identify whether these deputies acted in a unified manner in their votes, or on the contrary, whether each acted independently or following the guidelines set by their own organizations. The analysis is mainly based on the record of their votes in the plenary of the Chamber, and on some public initiatives they carried out to give visibility to their legislative proposals. Finally, their parliamentary performance is contrasted with the types of legislators constructed by the classic political science literature on party recruitment (Siavelis and Morgenstern, 2009).

Keywords: social movements; deputies; National Congress; Argentina; UTEP.

Introducción

Este artículo analiza la labor legislativa de los diputados y diputadas provenientes de movimientos sociales, abocándose a una dimensión particular de su paso por las bancas: el modo en que votaron diversas leyes. Para ello, se observa el desempeño de los/as ocho diputados/as nacionales que asumieron sus bancas durante el gobierno del Frente de Todos (2019-2023) y que pertenecen a organizaciones sociales que forman parte de la Unión de Trabajadores de la Economía Popular (UTEP), el gremio creado por un conjunto de organizaciones para luchar por sus derechos y obtener reivindicaciones sindicales.

Este sector de movimientos sociales ha experimentado tres grandes escenarios durante los últimos veinte años. Primero, durante la “década larga” de gobiernos kirchneristas entre 2003 y 2015, los cuales mostraron una mayor receptividad a las demandas sociales e incluso incorporaron a algunos de los movimientos en la gestión estatal (Massetti, 2009). Luego, a partir de 2015, enfrentaron al gobierno del empresario Mauricio Macri, movilizándose en las calles contra las políticas oficialistas (Natalucci, Fernández Mouján y Mate, 2023), mientras negociaban con los funcionarios macristas beneficios para sus bases (Longa, 2019). Finalmente, desde 2019, con la asunción del nuevo gobierno peronista del Frente de Todos, apoyado por un conjunto importante de movimientos que a su vez incorporaron militantes en el Estado.

La mayoría de las organizaciones sociales de peso nacional, como el Movimiento Evita, Barrios de Pie y la Corriente Clasista y Combativa, respaldaron las candidaturas del FdT en 2019. A cambio de dicho apoyo, lograron negociar con distintos dirigentes peronistas la incorporación de militantes de sus organizaciones en las listas para cargos legislativos nacionales, provinciales y municipales. Como resultado, desde diciembre de ese año, ocho militantes movimientistas han ocupado bancas en la Cámara de Diputados de la Nación. Este texto indaga en la manera en que asumieron su labor legislativa, buscando comprender si existieron patrones regulares de comportamiento entre ellos en lo que refiere al modo en que votaron diversas leyes. Con ello, se busca identificar similitudes y diferencias en sus actuaciones legislativas que permitan responder a la pregunta general acerca de si constituyeron una fuerza unificada, actuando a la manera de un bloque común. Una vez analizado su comportamiento, se los caracteriza a partir de la tipología sobre reclutamiento partidario confeccionada por Siavelis y Morgenstern (2009).

Metodología

Este estudio se enmarca en el campo de la sociología política y busca comprender un aspecto particular del modo en que las y los diputados movimientistas asumieron su rol en el Congreso Nacional: su forma de votar en el recinto. La selección de la muestra se limitó a las/os ocho diputados/as que pasaron por la Cámara entre el 10 de diciembre de 2019 y junio de 20233 y que forman parte de organizaciones que integran la UTEP. Estos son Leonardo Grosso, Ayelén Spósito y Eduardo Toniolli, del Movimiento Evita (ME); Juan Carlos Alderete y Lía Verónica Caliva, de la Corriente Clasista y Combativa (CCC); Federico Fagioli de Nuestra América (NA); Natalia Zaracho del Movimiento de Trabajadores Excluidos (MTE)4 y Natalia Souto de Barrios de Pie (BdP).

Es importante destacar que estos ocho diputados no estuvieron en la Cámara al mismo tiempo, ya que comenzaron y concluyeron sus mandatos en distintos momentos. Sin embargo, se reconocen dos etapas: una primera de aproximadamente dos años que se inició el 10 de diciembre de 2019, en la cual hubo 5 diputados/as movimientistas, y una segunda etapa desde el 10 de diciembre de 2021 —a partir del recambio de las elecciones legislativas de ese año—, en la cual hubo 7 diputados movimientistas.5

El trabajo de campo para esta investigación comenzó a finales de 2019 y se nutrió principalmente de técnicas como el análisis documental y la observación participante. La accesibilidad al campo y la factibilidad de la observación participante estuvieron condicionadas por una situación particular: desde el inicio de sus mandatos, formé parte del equipo de trabajo de uno de estos diputados, como asesor ad-honorem. Esto me permitió recorrer los pasillos y algunos despachos parlamentarios, participar en reuniones formales e informales, así como en sesiones ordinarias y extraordinarias, presentaciones de proyectos de ley y reuniones de comisiones.

El núcleo principal de los datos provino del análisis documental, utilizado para recabar y sistematizar los sentidos de las votaciones de las y los diputados estudiados en el recinto de la Cámara. El acceso a estos datos se realizó a través del repositorio digital en línea que ofrece la Cámara de Diputados,6 donde están registrados todos los expedientes votados durante el período de estudio. Además, también se puede acceder a un registro completo de los proyectos que presentó cada diputado/a, junto con los textos originales de los mismos y las firmas de los/as diputados que respaldaron cada proyecto. En virtud de ello, se estudiaron las firmas que acompañaron los 305 proyectos presentados por los ocho diputados estudiados,7 con el fin de comprender los apoyos que buscaron al presentar iniciativas.8

El análisis se centró luego en los modos en que votaron en los 278 expedientes que se pusieron en consideración en la Cámara durante el período estudiado. Estos incluyen todas las leyes votadas tanto en general como en algunos de sus artículos en particular, así como las solicitudes de apartamiento del reglamento y mociones que tuvieron lugar en el recinto durante esos años. Las votaciones se analizaron tratando de identificar patrones de similitudes y diferencias en los comportamientos de estos/as diputados, en relación con el comportamiento general del resto de los diputados/as, y en particular de aquellos con los cuales comparten el bloque, es decir los del Frente de Todos (FdT).9

Luego de haber hecho esta comparación global, se eligieron 8 proyectos de ley que llegaron al recinto, los cuales se analizan de manera particular en este artículo. Se trata de la: “Ley de restauración de la sostenibilidad de la deuda pública”, la “Ley de personas en situación de calle”, la “Ley de pago al Fondo Monetario Internacional”, la “Ley de cannabis medicinal”, la “Ley de boleta única en papel”, la “Ley de presupuesto 2023”, la “Ley de moratoria previsional” y la “Ley de prevención del lavado de activos”. Además, se toma en cuenta la “Ley de envases”, que si bien no pudo ser aprobada en las comisiones —y por lo tanto no llegó al recinto—, tuvo un derrotero relevante para nuestro problema de investigación.

La selección de esta muestra de leyes se realizó de manera intencional y estratégica, como corresponde a este tipo de muestreo no probabilístico (Sabino, 2000). Se trata de proyectos que son tomados como indicadores empíricos del argumento central de este trabajo: que el desempeño en las votaciones mostró un comportamiento híbrido, que mixturó votaciones en conjunto donde se priorizaron las lealtades a los lineamientos de las organizaciones sociales de pertenencia de estos diputados, con votaciones divididas donde pareció que decidieron su voto en función de lealtades a distintos sectores de la coalición de gobierno.

A partir de lo revisado, se construyó una tipología que reconoce distintos “grados de concordancia” en el sentido de la votación entre estos diputados. El grado de concordancia puede ser alto en caso de que haya unanimidad en la votación (ya sea esta afirmativa o negativa). El grado de concordancia es medio en los casos en los que no hay unanimidad en la votación, pero tampoco existe polarización; es decir, cuando se combinan ausencias o abstenciones con votos afirmativos o negativos. Finalmente, el grado bajo de concordancia tiene lugar cuando existe una marcada polarización en las votaciones, coexistiendo votos positivos y negativos.

Discusión teórica

Esta investigación se enmarca en dos grandes campos de estudio: las relaciones entre movimientos sociales, Estado y gobiernos; y los estudios sobre reclutamiento partidario y desempeño legislativo.

Respecto del primero, desde mediados de la década de 1990, la implementación del ciclo neoliberal provocó el surgimiento de una pléyade de movimientos sociales que protagonizaron protestas y disputaron dimensiones como el territorio, las políticas públicas y los recursos materiales. En Argentina, esta oleada de acciones colectivas de protesta tuvo su expresión en el surgimiento de vigorosos movimientos sociales tales como el movimiento piquetero, el movimiento de fábricas recuperadas y las asambleas vecinales, entre otros (Svampa y Pereyra, 2004). Estas organizaciones nacieron con una fuerte impronta contestataria, reivindicaban una construcción social por fuera de los cargos estatales y se delimitaban respecto de los partidos políticos. Las organizaciones sociales de las cuales provienen los diputados analizados en este estudio, o bien nacieron en ese contexto de protestas callejeras, o bien se fundaron algunos años después pero incluyendo a dirigentes y sectores de las viejas organizaciones del mundo piquetero.

La llegada de un ciclo progresista (Svampa, 2009) a América Latina desde comienzos de la década de 2000 modificó este escenario. La mayoría de esos gobiernos fueron proclives a incorporar a organizaciones y referentes movimientistas en cargos de gestión, cuando no estuvieron constituidos directamente por partidos provenientes de movimientos sociales (Van Cott, 2005; Anria, 2018). En ese contexto, proliferaron trabajos que exploraron las interacciones entre los movimientos y los gobiernos (Abers y Von Bülow, 2011), alumbrando los procesos de institucionalización de los movimientos sociales (Weyland, 1995; Abers, Silva y Tatagiba, 2018).

En Argentina, aquel ciclo progresista tuvo su correlato con las presidencias de Néstor Kirchner y de Cristina Fernández de Kirchner entre 2003 y 2015. Durante esos gobiernos un conjunto de movimientos sociales pasó a ocupar cargos de gestión estatal, en lo que significó una segunda ola de incorporación (Rossi, 2017) de los segmentos más pobres de la sociedad al Estado. Mientras algunos trabajos enfatizaron en los límites que estos movimientos encontraron en el Estado, cayendo en la cooptación por parte del gobierno (Battistini, 2007; Zibechi, 2009), otros estudios resaltaron la capacidad de los movimientos integrados al gobierno de articular la disputa estatal con la militancia de base (Natalucci, 2008; Longa, 2019). Así, se fueron consolidando estudios que analizaron la experiencia de los movimientos sociales en el Estado durante el kirchnerismo, poniendo el foco en cómo los actores militaban el Estado (Gradin, 2012) o militaban la gestión (Vázquez, 2014).

El otro campo de estudios sobre el cual se apoya esta investigación es el de los trabajos sobre reclutamiento partidario y desempeño legislativo. La tipología sobre los modos de desempeño de los políticos en el Congreso elaborada por Siavelis y Morgenstern (2009) reconoce cuatro tipos de legisladores: los leales al partido, los servidores del distrito, los empresarios políticos y los delegados de grupo. Los autores plantean distintas hipótesis de comportamiento para cada tipo, reconociendo cinco variables: el estilo de campaña, la búsqueda del voto personal, la orientación de la representación, el tipo de recursos que se busca y la disciplina legislativa o apoyo al presidente (Siavelis y Morgenstern, 2009, p. 105 y ss.). De estos cuatro tipos, dos resultan particularmente útiles para nuestra investigación: los “leales al partido” y los “delegados de grupo”. Los primeros “manifiestan y conservan la lealtad hacia los líderes partidistas” (Siavelis y Morgenstern, 2009, p. 106), mantienen una orientación hacia la representación “partidista” y una disciplina legislativa “alta”, como muestra de apoyo al presidente. Los segundos deben “su lealtad a un grupo funcional o social no partidista. Este grupo puede ser un sindicato, una asociación empresarial o un grupo campesino, religioso, separatista o étnico” (Siavelis y Morgenstern, 2009, p. 110); éstos tendrían una orientación de la representación “funcional”, donde se prioriza al grupo antes que al partido, y una disciplina legislativa “moderada”.

En nuestro país, los estudios clásicos de la ciencia política que se han dedicado a analizar la influencia del poder presidencial sobre la agenda legislativa, buscaron identificar lealtades o actuaciones independientes de los legisladores (Santos, Pérez-Liñán y García Montero, 2014; Bonvecchi y Zelaznik, 2017). La mayoría de estos trabajos recuperan las líneas de estudio institucionalistas sobre el comportamiento parlamentario (Field y Siavelis, 2008; Hazan y Rahat, 2010) y destacan la marcada disciplina partidaria que se observa en el Congreso Argentino (Jones, 1998). Sin embargo, los trabajos más recientes vienen señalando una retracción de la autonomía legislativa del Poder Ejecutivo (Calvo y Clerici, 2019). Por otra parte, en Argentina existen trabajos de acompañamiento de las agendas de los diputados (Moscoso, 2010) que permitieron comprender cómo se construyen sus carreras. Otros trabajos han mostrado la importancia de ‘manejar’ la agenda parlamentaria (Feierherd, 2006; Franchina, 2020) y las tensiones que en dicho manejo suelen existir entre el Poder Ejecutivo y el Congreso.

Los cambios y las continuidades que se observan en el Congreso Nacional son objeto de estudio de un grupo de colegas (Ortiz de Rozas, Levita y Rodrigo, 2020). También en el último tiempo se analizó la llegada al Congreso de diputados que no provienen del campo político profesional (Levita, 2020), aunque la atención estuvo puesta en “outsiders” provenientes del mundo empresarial y de las ONG. Así, la incorporación de dirigentes de movimientos sociales al Congreso sigue siendo un área de vacancia en los estudios locales.

Contexto de asunción de las y los diputados movimientistas

Tras el mencionado ciclo progresista en el cual numerosos movimientos sociales asumieron puestos en el Estado en función de su afinidad con el gobierno, la llegada del empresario Mauricio Macri a la presidencia en 2015 marcó un parteaguas. Los movimientos sociales kirchneristas abandonaron las oficinas estatales y retornaron a las calles para resistir a las políticas macristas. Pero la relación de este sector con el gobierno de Mauricio Macri no fue únicamente de conflicto. También establecieron negociaciones con algunas dependencias del gobierno, particularmente con el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, que les permitieron mantener subsidios para sus emprendimientos productivos (Longa, 2019, p. 227 y ss.). Al mismo tiempo, lograron que el Congreso aprobase algunas leyes clave para su sector: la Ley de Emergencia Social, aprobada a finales de 2016, que garantizaba aumentos periódicos en los subsidios que reciben los integrantes de los movimientos; y la llamada Ley de Barrios Populares, aprobada en 2018, que disponía la urbanización de las villas de emergencia y los asentamientos, donde reside la mayoría de quienes integran los movimientos.

Mientras se unificaban para conseguir conquistas legislativas, algunas de las organizaciones sociales más importantes del país iban proyectando una unidad político-electoral, que sería clave para su llegada al Congreso Nacional. Algunas de estas organizaciones nunca habían apoyado a un gobierno ni participado en el Estado. Sin embargo, a principios de 2019, la expresidenta Cristina Fernández de Kirchner le propuso al dirigente peronista Alberto Fernández encabezar la fórmula presidencial y reservarse ella el puesto de vicepresidenta. Así se conformó una coalición peronista llamada Frente de Todos (FdT), que ese mismo año le ganó las elecciones presidenciales a Mauricio Macri, que buscaba ser reelecto. Los movimientos sociales estudiados vieron en el Frente de Todos la posibilidad de evitar la reelección de Macri y decidieron apoyar a la naciente alianza peronista. A cambio de dicho apoyo, negociaron lugares en las listas electorales, que permitieron luego la inserción en la Cámara de Diputados de la Nación que aquí se analiza.

El Movimiento Evita negoció puestos en las listas electorales del Frente de Todos directamente con Alberto Fernández y sus asesores, con quienes venía entablando una relación política desde meses antes de que se oficializara su candidatura. En esas negociaciones se incluyó a Barrios de Pie, organización con la cual había estrechado vínculos en los años anteriores. También los dirigentes del Movimiento Evita acercaron a la negociación a los referentes de la Corriente Clasista y Combativa, una de las organizaciones con mayor peso y trayectoria en el país. La llegada de los diputados de Nuestra América y del Movimiento de Trabajadores Excluidos se dio por otra vía: estas organizaciones, junto con otras, formaron un espacio político-electoral llamado Frente Patria Grande cuya principal figura es el joven dirigente Juan Grabois. Éste, desde 2017 viene estrechando vínculos con Cristina Fernández de Kirchner y con los dirigentes cercanos a ella. Así, en 2019 Juan Grabois negoció la inclusión de Federico Fagioli y de Natalia Zaracho en la lista para la Cámara de Diputados de la Nación, entre otros puestos para legislaturas provinciales y municipales.

Por ende, los movimientistas llegaron a las listas del Frente de Todos desde distintas “terminales políticas”, como se denomina en el lenguaje nativo a los subgrupos –con capacidad de toma de decisiones independientes– que forman parte de un mismo partido o de una misma coalición de partidos. En este caso, las dos “terminales políticas” más relevantes fueron la de Alberto Fernández y la de Cristina Kirchner; esto constituye un dato clave para analizar luego las lealtades y los desempeños en el Congreso. Es importante remarcar, en este punto, que las candidaturas movimientistas no fueron patrocinadas de manera institucional por la UTEP sino que, como vemos, cada organización negoció con distintos líderes del peronismo su incorporación a las listas para cargos legislativos.

Resultados: convergencias y divergencias en las votaciones

En este apartado se mostrará que estos/as diputados/as orientaron sus votaciones legislativas hacia la representación de sus organizaciones sociales de pertenencia, aunque también, en algunos momentos, se inclinaron por las orientaciones partidistas, expresando su lealtad a los sectores políticos del FdT por los cuales fueron designados en el cargo. La tabla N° 1 sirve para sintetizar la heterogeneidad de las votaciones. A continuación se desarrollan los escenarios de alta, media y baja concordancia en la votación que han tenido lugar entre ellos, y se brinda una breve descripción del contexto político en el cual se enmarcó cada proyecto de ley.

Tabla 1. Concordancia en la votación de los/as diputados/as movimientistas

Ley	Autoría del proyecto	Fecha de votación	Votación	Concordancia en la votación
Restauración de la sostenibilidad de la deuda pública	Poder Ejecutivo Nacional	29/01/2020	3 votos afirmativos (Fagioli, Grosso y Spósito); 2 ausencias (Alderete y Caliva)	Media
Personas en situación calle	Dip. Federico Fagioli (Frente de Todos)	27/10/2021	5 votos afirmativos (Caliva, Fagioli, Grosso, Souto y Spósito); 1 ausencia (Alderete)	Alta
Pago al FMI	Poder Ejecutivo Nacional	11/03/2022	3 votos afirmativos (Grosso, Souto y Toniolli); 4 votos negativos (Alderete, Caliva, Fagioli y Zaracho)	Baja
Cannabis medicinal	Poder Ejecutivo Nacional	05/05/2022	4 votos afirmativos (Caliva, Grosso, Souto y Toniolli); 3 ausencias (Alderete, Fagioli y Zaracho)	Media
Boleta única en papel	Diputados/as opositores de Juntos por el Cambio y del Interbloque federal	08/06/2022	5 votos negativos (Fagioli, Grosso, Souto, Toniolli y Zaracho); 2 ausencias (Alderete y Caliva)	Media
Presupuesto 2023	Poder Ejecutivo Nacional	26/10/2022	5 votos afirmativos (Fagioli, Grosso, Souto, Toniolli y Zaracho); 2 ausencias (Alderete y Caliva)	Media
Moratoria previsional	Senadora Anabel Fernández Sagasti (Frente de Todos)	28/02/2023	7 votos afirmativos (Alderete, Caliva, Fagioli, Grosso, Souto, Toniolli y Zaracho)	Alta
Prevención del lavado de activos	Poder Ejecutivo Nacional	19/04/2023	3 votos afirmativos (Grosso, Souto y Toniolli); 2 abstenciones (Fagioli y Zaracho); 2 ausencias (Alderete y Caliva)	Media

Escenarios de alta convergencia

Durante el período estudiado, se observan numerosos indicadores de confluencia en la labor legislativa de los diputados movimientistas. En estos años de trabajo en la Cámara, han priorizado las iniciativas en común, lo cual se puede advertir en numerosos proyectos presentados que llevan las firmas de todos ellos. Además, han presentado en conjunto proyectos de ley con charlas y mesas redondas, donde han priorizado la presencia de sus otros compañeros/as movimientistas como oradores. Así, fue frecuente que organizaran movilizaciones callejeras en la puerta del Congreso y montaran ferias donde exhibían productos realizados por sus organizaciones sociales, como modo de reclamar legitimidad y exigir al Congreso que apruebe sus iniciativas. En varios aspectos de sus trabajos legislativos, se observó entonces una aceitada coordinación entre ellos, lo cual en muchos casos coincidió con haberse plegado a la línea oficial que marcaba el bloque del Frente de Todos, del cual eran parte.

En lo que refiere estrictamente a las votaciones en el recinto, también hay numerosos ejemplos de concordancia. En la mayoría de los casos, esta concordancia se enmarcó en la disciplina partidaria, lo cual los llevó a acompañar en general las iniciativas del oficialismo y a rechazar las que provenían desde la oposición. Por ejemplo, durante el período estudiado, los bloques de la oposición mayoritaria presentaron 25 pedidos de “apartamiento del reglamento”.10 En todos ellos, los movimientistas votaron negativamente, con algunas pocas ausencias. Pero sí votaron afirmativamente en los dos pedidos de “apartamiento del reglamento” que provinieron del bloque del Frente de Todos. En este punto también se percibe una orientación de la representación partidista en la votación de las y los movimientistas, lo cual es consistente con la disciplina legislativa que la literatura ha identificado en el Congreso Nacional (Mustapic, 2000).

En lo que refiere a los proyectos de ley, hubo algunos casos que resultaron emblemáticos en cuanto a la convergencia entre diputados y diputadas movimientistas. La Ley de personas en situación de calle es uno de ellos. En 2021, el diputado Federico Fagioli presentó un proyecto de ley para las personas en “situación de calle”, que proponía crear un registro nacional de dichas personas y establecía centros integrales para su acompañamiento. Esta ley logró ser aprobada con amplia mayoría tanto por la cámara de Diputados como por el Senado. En Diputados no obtuvo votos negativos y cosechó apenas siete abstenciones. En concordancia con el resto del cuerpo de Diputados, todos los movimientistas votaron afirmativamente esta ley,11 además de exigir la aprobación de la misma en medios de comunicación y en manifestaciones callejeras en las inmediaciones del Congreso.

Otro ejemplo de convergencia alta en las votaciones –y de concordancia con los intereses del bloque oficialista– se encuentra en el proyecto de Ley de moratoria previsional. Impulsada por la senadora oficialista Anabel Fernández Sagasti, y aprobada en primera instancia por el Senado, esta ley permitía acceder al derecho jubilatorio a cientos de miles de personas que no reunían aún las condiciones para jubilarse, a cambio de ingresar en un plan de pago a largo plazo. Esta ley, considerada una acción tendiente a “ampliar derechos” –en palabras de los protagonistas–, y a reparar la situación económica de quienes trabajaron en la informalidad, mostró una alta convergencia en el voto afirmativo de los diputados movimientistas, al igual que de todos los presentes del bloque del FdT.

También hubo casos en los que, aunque los diputados movimientistas actuaron de manera coordinada y en bloque, tuvieron que enfrentar resistencias tanto de parte de legisladores opositores como oficialistas. Un ejemplo emblemático de ello fue el tratamiento de la Ley de Envases. Esta ley fue impulsada por los movimientos sociales, en particular por aquellos que se dedican al reciclado y a la recuperación urbana de residuos. Se trata de una normativa que el sector de la Economía Popular considera central y que busca gravar con una tasa a las empresas que produzcan envases que no provengan del reciclaje. Con el dinero recaudado se proyecta financiar sistemas de reciclado con “inclusión social que permitan recuperar los envases (…) y dignifiquen el trabajo de los cartoneros y cartoneras del país”.12

Esta ley generó una gran repercusión ya que importantes grupos económicos, como por ejemplo la empresa Coca-Cola, se opusieron a la misma. Durante todo el proceso en el que se intentó que fuera aprobada, los diputados de los movimientos sociales actuaron de manera unificada en pos de su sanción: se movilizaron, montaron ferias de reciclaje en las puertas del Congreso, realizaron conversatorios y conferencias de prensa para comunicar la importancia de la ley.13 Estos esfuerzos mostraron a los diputados de los movimientos sociales actuando una vez más de manera unificada, en pos de un proyecto de ley que consideraron de vital importancia para su sector. Todo esto, sin embargo, no alcanzó. Tanto diputados opositores como algunos oficialistas, cedieron a la presión de las empresas y votaron en contra del mismo en las comisiones. Así, el proyecto no llegó al recinto y perdió estado parlamentario.

Este caso muestra, además, que existe todo un universo para comprender nuestro problema de investigación que se encuentra “más acá” de la votación de un proyecto en el recinto.14 Por lo tanto, resulta vital prestar atención a los apoyos o los bloqueos que se producen antes de que un proyecto llegue al recinto. El abordaje cualitativo y el acompañamiento prolongado de la actividad de los diputados estudiados “por fuera del recinto”, nos muestra entonces otros aspectos importantes relativos a la pregunta de investigación que guía este trabajo.

Convergencia media en las votaciones

Pero no todas las acciones y las votaciones de los/as diputados/as movimientistas fueron convergentes. De hecho, en varias ocasiones votaron de manera dividida. A continuación, se describen cinco casos en los cuales se advierten estrategias moderadamente divergentes entre los diputados movimientistas al momento de las votaciones en el recinto.

Uno de estos escenarios tuvo lugar apenas asumió el gobierno del Frente de Todos. En sus primeros días el presidente convocó a sesiones extraordinarias del Congreso, con el objetivo de tratar una serie de leyes que consideraba prioritarias. Una de las primeras normativas que debió votar la flamante composición de la Cámara de Diputados fue la Ley de restauración de la sostenibilidad de la deuda pública, que establecía ciertos parámetros que hacían “sostenibles” los futuros endeudamientos del Estado nacional. Esta ley tenía una resonancia particular, ya que se elaboró bajo el argumento de evitar nuevos procesos de endeudamientos extremos “insostenibles”, como el que el oficialismo denunciaba que había tenido lugar durante la anterior gestión. Se trató de una Ley que contó con un amplio apoyo no sólo de la bancada oficialista, sino de toda la Cámara; de hecho, fue aprobada con 224 votos afirmativos y solamente recogió 2 votos negativos (de los diputados de la izquierda trotskista) y 1 abstención; ese día hubo 27 ausentes en la votación.

Mientras que tres diputados/as movimientistas se plegaron a la posición mayoritaria y acompañaron el proyecto, dos de ellos (Alderete y Caliva, de la CCC), estuvieron ausentes en la votación. Aquí es importante aclarar que, aunque la ausencia en una votación puede deberse a diversos motivos, en muchos casos se trata de una estrategia para desmarcarse sutilmente de algún proyecto, sin pagar el costo político de abstenerse o de votar negativamente. En el caso de esta ley, dichas ausencias buscaron expresar una disidencia, dado que esos diputados sí se encontraban en el Congreso ese día, y de hecho “bajaron” al recinto apenas dos horas después para votar afirmativamente otro proyecto. La disidencia tenía que ver con los reparos que estos diputados encontraban en habilitar una legislación que permitía al Estado contraer a futuro deuda externa. Así, tempranamente en el mandato del Frente de Todos se comenzaban a vislumbrar escenarios donde no había unanimidad en la votación de los diputados movimientistas.

Otro escenario de convergencia media tuvo lugar en mayo de 2022, cuando desde el oficialismo se presentó una ley de promoción del cannabis medicinal. Esta dividió ligeramente las aguas dentro de los movimientistas: mientras que los diputados del Movimiento Evita y de Barrios de Pie votaron a favor, el resto de las y los legisladores movimientistas se ausentó al momento de la votación. Aquí también la ausencia puede ser leída como una estrategia para desmarcarse de la ley, toda vez que ese día los ausentes en la votación se encontraban en el edificio del Congreso y -más aún- estuvieron presentes para votar otra ley con apenas unas horas de diferencia.

Las divergencias entre los movimientistas respecto de la Ley de cannabis medicinal se basaron en el hecho de que sus organizaciones de pertenencia tienen distintas posturas acerca de la liberalización del uso de drogas. Si bien prácticamente todas estas organizaciones tienen trabajo con personas usuarias de drogas o en recuperación de adicciones a las drogas, no todas tienen la misma línea de trabajo ni abogan por el mismo horizonte. El Movimiento Evita, por ejemplo, apoya la legalización de la marihuana e incluso se moviliza regularmente en la marcha anual de la marihuana que tiene lugar en Buenos Aires. Pero el Movimiento de Trabajadores Excluidos se opone a dicha legalización, ya que considera que perjudicaría a los sectores más humildes, a quienes observa más expuestos a las adicciones. Estas divergencias explican el comportamiento disímil que tuvieron en el recinto las y los diputados movimientistas respecto de la mencionada ley. Sin embargo, esta heterogeneidad no va en desmedro de la “lealtad de grupo” de cada diputado, ya que sus votos respondieron a los consensos alcanzados por sus organizaciones de origen.

Un mes más tarde, la Cámara vivió una situación particular cuando la oposición mayoritaria al gobierno logró llevar a votación una ley que era resistida por el Frente de Todos. Diputados del PRO, de la UCR y de la CC, junto con otros bloques más pequeños de extracción provincial, sometieron a votación y lograron aprobar en Diputados una reforma en el sistema de votación que implementaba la boleta única en papel. La oposición presentó públicamente esta ley como un paso hacia la transparencia del proceso eleccionario, y denunció que el oficialismo se oponía a la misma porque reducía los márgenes de clientelismo y de manejo discrecional de las boletas al momento de votar.

Se trató de una votación reñida, en la cual la oposición logró aprobar la normativa con 132 votos afirmativos, ante 104 votos negativos del oficialismo. En lo que refiere a los/as movimientistas, mientras que cinco de ellos/as acompañaron la postura del bloque oficialista, votando de manera negativa, los dos diputados/as de la CCC se ausentaron en la votación. El proyecto de boleta única no pudo prosperar luego en el Senado, donde la mayoría del peronismo y sus aliados logró bloquear su avance.

Otro ejemplo de convergencia media en las votaciones tuvo lugar en octubre de 2022, cuando el Poder Ejecutivo envió al Congreso el presupuesto del Estado nacional para el año 2023. Para este momento la coalición gobernante ya mostraba niveles de crisis interna muy agudos, principalmente con los dirigentes más cercanos a la vicepresidenta realizando declaraciones críticas hacia el Presidente y sus ministros más cercanos, quienes también devolvían cuestionamientos en redes sociales y entrevistas a las decisiones de Cristina Kirchner.15 Uno de los eventos que precipitaron las diferencias al interior de la coalición gobernante fue la postura ante la deuda con el Fondo Monetario Internacional (FMI) heredada del gobierno anterior (que se analizará más adelante).

En dicho contexto tuvo lugar la votación de la Ley de Presupuesto para el año 2023. Días antes de la votación Juan Carlos Alderete había cuestionado el presupuesto, asociándolo con el ajuste que implicaba el acuerdo con el FMI: “es muy difícil que acompañe el Presupuesto. Estaría desdiciendo lo que dije sobre el acuerdo con el Fondo16 (…) voy a ver cómo son las discusiones, pero es muy difícil que no esté votando en contra”.17 El día de la votación todos los diputados movimientistas votaron afirmativamente el proyecto de presupuesto, pero Alderete y Caliva se ausentaron al momento de la votación del proyecto en general, retornando al recinto minutos después para votar afirmativamente algunos artículos del presupuesto en forma particular.

El último escenario de convergencia media revisado tuvo lugar en abril de 2023, cuando el gobierno nacional envió un proyecto de ley para modificar el código penal en materia de lavado de activos. Según argumentaron desde el oficialismo, el proyecto buscaba reforzar la persecución del lavado de activos y del financiamiento del terrorismo. Sin embargo, la oposición mayoritaria votó contra el mismo. En una votación reñida, el oficialismo logró aprobar la iniciativa con 111 votos afirmativos, ante los 96 votos negativos aportados principalmente por las bancadas del PRO, la UCR y la Coalición Cívica.

En una posición también divida, aquí asistimos a un escenario particularmente heterogéneo en las votaciones de los movimientistas: tres de ellos votaron afirmativamente (Grosso, Souto y Toniolli), siguiendo la tendencia general del bloque del Frente de Todos, mientras que dos de ellos se abstuvieron (Fagioli y Zaracho) argumentando que era un proyecto “lejano a los intereses de la gente”,18 y otros dos (Alderete y Caliva) se ausentaron.19 En este caso vemos una atomización del voto en este grupo, aunque no hay polarización entre votos negativos y afirmativos. Tratándose de un proyecto que cosechó tanto consenso en el oficialismo y que fue tan resistido por la oposición, es posible que los movimientistas que marcaron su disidencia optando por la abstención y las ausencias, no hayan querido terminar votando de manera negativa junto a los bloques opositores.

Una escena de convergencia baja

El último caso analizado muestra que este grupo de legisladores también enfrentó escenarios de polarización y niveles bajos de concordancia en la votación. Esto quedó en evidencia ante el proyecto de Ley que el Poder Ejecutivo Nacional envió al Congreso, para avalar una refinanciación de la deuda que el anterior gobierno había contraído en 2018 con el Fondo Monetario Internacional.20 La discusión en torno al pago al FMI tuvo una gravitación política especial. Se trató de uno de los proyectos que más ocupó el debate público en los medios de comunicación y que más divisiones internas generó en el FdT. Las acusaciones y enfrentamientos entre sectores del gobierno afines al presidente, denominados “albertistas” y aquellos afines a la vicepresidenta (denominados “cristinistas” o “kirchneristas”), se profundizaron cuando se discutió el modo en que el gobierno debía encarar esta deuda.21

El pliego que llegó a la Cámara de Diputados a principios de 2022 fue visto por los dirigentes kirchneristas como una claudicación ante el FMI: “es piantavotos y es imposible de pagar”22 declaró un funcionario cercano a Cristina Kirchner sobre el acuerdo. Mientras que para los dirigentes más cercanos al presidente se trataba de una “negociación favorable” para el gobierno.23 Estas divisiones en la coalición gobernante se trasladaron a la votación en el Congreso. En líneas generales, las y los diputados y senadores alineados con el kirchnerismo votaron en contra o se abstuvieron de votar el acuerdo, y aquellos cercanos al albertismo votaron afirmativamente.

El grupo de diputados/as movimientistas también reflejó estas divisiones. De hecho, la votación sobre el FMI marcó el punto de mayor disidencia entre ellos en todo el período: cuatro votaron en contra del acuerdo y otros tres votaron a favor. Aquí, llegaron al grado más bajo de concordancia en la votación y mostraron una fuerte polarización en su desempeño legislativo.

Cada diputado/a esgrimió sus razones para acompañar o rechazar el acuerdo con el FMI, en general replicando los argumentos de los sectores políticos del FdT expresados más arriba. Desde la perspectiva de este artículo, las posiciones que tomaron resultan consistentes con un comportamiento más cercano al modelo de legislador “leal al partido” que al “delegado de grupo”. Pero aquí, en virtud de las diferencias al interior del bloque oficialista, lo que se observa es más bien una lealtad a la “terminal política” –o a un determinado sector de la coalición del gobierno– antes que al partido. Así, en cierta manera los diputados que llegaron a las listas por medio de las negociaciones con el albertismo, fueron leales a esta fracción de la coalición y acompañaron el acuerdo con el FMI; mientras que aquellos que lo hicieron por la vía kirchnerista actuaron acorde a los lineamientos de ese otro espacio, rechazando el acuerdo. Este proyecto de ley fue finalmente aprobado, pero con el paradójico resultado de que cosechó numerosos votos negativos dentro de los diputados oficialistas, y una importante cantidad de votos afirmativos por parte de la bancada opositora.

Conclusiones

El comportamiento de las y los diputados movimientistas estudiados, medido en relación a sus semejanzas y diferencias en las votaciones en la Cámara, muestra un escenario complejo y ambivalente. Por un lado, son numerosos los ejemplos de iniciativas legislativas que muestran su coordinación y dan cuenta de que se priorizan como aliados al momento de impulsar leyes y resoluciones. Han realizado numerosas actividades en conjunto, tanto dentro como fuera del Congreso: presentaciones de proyectos de ley, movilizaciones callejeras, ferias populares. En todas ellas han coordinado sus acciones, aunado fuerzas y se han mostrado unificados.

En lo que respecta a sus votaciones en el recinto, el análisis empírico muestra una tendencia de convergencia alta y media: en muchos casos votaron de la misma manera, la mayoría de las veces apoyando las iniciativas que provenían del oficialismo y rechazando aquellas que promovía la oposición. En ese sentido, hay numerosos casos de convergencia alta en las votaciones entre ellos y de disciplina legislativa hacia el gobierno. De hecho, si se toma la medición cuantitativa del grado de disciplina partidaria confeccionada por el politólogo Andrés Tow –y disponible en su sitio web–,24 los resultados para los ocho diputados/as estudiados muestran niveles altos de disciplina partidaria que se encuentran entre el 84,5% y el 100%, con la sola excepción de Juan Carlos Alderete, que igualmente llega al 63,5%.

Sin embargo, el análisis en profundidad de sus votaciones muestra que no siempre se ciñeron a la disciplina partidaria y que en algunas ocasiones votaron respondiendo a otro tipo de estrategias. Algunas de ellas fueron coordinadas entre los movimientistas, e incluso en ciertos casos lograron acompañamiento del resto de los legisladores de su bloque (como en la Ley de personas en situación de calle); pero en otros casos encontraron resistencias tanto en legisladores de la oposición como de su propia fuerza política (tal como se vio en el caso de la Ley de envases).

En todos estos casos su comportamiento en las votaciones pareció responder al modelo de legislador “delegado de grupo”, que orienta su representación hacia el movimiento social del cual es parte –y al cual prioriza en su agenda– antes que a los intereses del partido político, o de la coalición de partidos, por la cual accedió al cargo.

No obstante, el análisis también muestra que no siempre los movimientistas actuaron de manera coordinada ni tuvieron niveles altos de convergencia en las votaciones. Hemos citado los casos de cinco leyes que sirven de ejemplo de escenarios de convergencia media en sus votaciones, como la Ley de cannabis medicinal, cuya votación reflejó las diferentes definiciones que tienen los movimientos sobre la liberalización de las drogas.

Finalmente, las diferencias se acentuaron ante proyectos de ley que generaron fuertes divisiones dentro de la coalición gobernante. La votación del acuerdo con el FMI es un caso emblemático de ello. Allí, sus comportamientos se asemejaron más bien al tipo de legislador “leal al partido”, aunque en ese caso no se trató de lealtades estrictamente partidarias sino dirigidas a la “terminal política”, o al sector de la coalición de gobierno con el que esos movimientos tenían mayor afinidad y por el cual habían negociado su acceso a los cargos: centralmente, las terminales albertista y kirchnerista.

Todos estos casos de convergencia media y baja en las votaciones muestran que las y los diputados movimientistas no actuaron siempre en bloque: ni para plegarse a los lineamientos del oficialismo, ni para responder a una estrategia común entre ellos. Lo que se percibe es que algunas votaciones fueron decididas en función de estrategias individuales de estos/as diputados/as y otras en virtud de acuerdos consensuados con sus compañeros de organizaciones; quizás por ello se evidencian tantas similitudes en las votaciones entre Alderete y Caliva (ambos de la CCC), entre Fagioli y Zaracho (ambos del FPG), o entre Grosso, Spósito y Toniolli (del Movimiento Evita).

Considerando esta multiplicidad de modalidades de los y las diputadas movimientistas a la hora de votar, lo que se observa es un comportamiento híbrido en la Cámara de Diputados, que combinó un apego cercano a las líneas políticas marcadas por sus organizaciones sociales de pertenencia, con estrategias construidas en conjunto entre los diputados movimientistas, a la vez que con intervenciones donde mostraron lealtades partidarias dirigidas a las terminales políticas por las cuales fueron elegidos en el cargo. Este comportamiento híbrido, que mixtura elementos estables de lealtades partidarias con una predominancia clara de la representación de los intereses de sus organizaciones sociales de pertenencia, implica una dificultad para encasillar el desempeño de estos diputados dentro de la tipología de legisladores de la literatura clásica de la ciencia política. En los casos revisados, se identifican rasgos que podrían reenviar tanto al modelo de legislador “delegado de grupo” como a aquel “leal al partido”.

Así, estas tipologías, que han sido pensadas más bien para comprender carreras políticas clásicas y vienen siendo aplicadas a políticos profesionales, resultan limitadas para caracterizar las trayectorias de diputados provenientes de los movimientos sociales, como muy posiblemente también ocurra con quienes arriban al Congreso desde carreras sindicales o empresariales. Por lo tanto, la evidencia empírica sugiere que estas experiencias legislativas requieren de nuevas tipologías, que permitan comprender más cabalmente cómo dirimen sus lealtades y cómo administran su representación los dirigentes que provienen desde “fuera” del campo político profesional.

En síntesis, la escena legislativa que se inicia con la asunción en la Cámara de Diputados de estos diputados y diputadas movimientistas, permite indagar en nuevas dimensiones, como en el tipo de relación que establecen los movimientos con los líderes de los partidos políticos mediante los cuales llegan al Congreso, o en los niveles de concordancia que existen entre las organizaciones sociales una vez que asumen cargos legislativos. Con esto, se abren nuevas preguntas de investigación sobre la experiencia de los siempre dinámicos movimientos sociales de Argentina.

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