Las cárceles de la democracia

Experiencias de gestión penitenciaria en la Argentina contemporánea

Carolina E. Di Próspero,1 Andrea N. Lombraña2 y Natalia S. Ojeda3

Resumen

A partir de la identificación de tres momentos relevantes, el artículo presenta un conjunto de experiencias disímiles y respuestas estatales diversas en materia penitenciaria desde la recuperación de la democracia en la Argentina. El primero está marcado por la búsqueda de una política pública progresista y una práctica penitenciaria democrática (1983-1989); el segundo, por el diseño e implementación del “Plan Director de la Política Penitenciaria Argentina”, orientado a la recuperación del modelo correccionalista y su consolidación institucional (1990-1999); y el tercero se sustentó en un brusco cambio de rumbo plasmado en el Plan de Sentencia, siguiendo los modelos del “riesgo”, el desistimiento del delito y las criminologías anglosajonas de “What Works” (2014-2020).

Palabras clave: democracia, gestión penitenciaria, política pública

Abstract

Based on the identification of three relevant moments the article presents a set of dissimilar experiences and a diversity of state responses in prison matters since the recovery of democracy in Argentina. The first is marked by the search for a politically progressive public policy and a democratic penitentiary practice (1983–1989); the second, by the design and implementation of the “Plan Director de la Política Penitenciaria Argentina” (Master plan for Argentine prison policy), aimed at the recovery of the correctionalist model and its institutional consolidation (1990–1999); and the third was sustained by an abrupt change of course embodied in the Sentencing Plan, following the models of “risk”, the desistance from crime and the anglo-saxon criminology theory of “What Works” (2014–2020).

Keywords: democracy, prison, management, public policy

Introducción. Los desafíos del día después de la cárcel política

La cárcel política (Garaño y Pertot, 2007) de los años setenta en la Argentina puede leerse como parte del engranaje de gobiernos represivos que, desde 1930,4 desplegaron una sistemática persecución a opositores en todo el país. Las prisiones ocuparon entonces un papel preponderante y fueron el reflejo de las luchas y contradicciones del período, al ofrecerse a los gobiernos de turno como escenarios para la resolución de las demandas políticas y sociales. El Servicio Penitenciario Federal (SPF) fue una de las principales instituciones receptoras de presos políticos. Tras el golpe de 1976, la estructura completa del SPF fue puesta a disposición para el “combate contra la subversión” (Garaño y Pertot, 2007) y alojó progresivamente un gran número de detenidos por motivos políticos.

El proceso instalado a partir de la vuelta democrática en 1983 trajo consigo la separación radical entre dos esferas que hasta entonces funcionaban más o menos articuladas: lo político y lo militar (Frederic, 2008). Este fenómeno tomó cuerpo, por un lado, en la “desmilitarización de la política”, pero también en su reverso: la “despolitización” de las fuerzas armadas y de seguridad, con consecuencias diversas en la gestión penitenciaria a nivel nacional. Se destaca como un eje central, en este contexto, el desafío que significó para la agencia penitenciaria comenzar a desarticular la distinción preso político5 y preso común, que hasta entonces había orientado tanto el trato como el tratamiento de la población penal, fundamentalmente a partir de un fuerte proceso de amnistías desarrollado entre 1981 y 1983. Sin embargo, la gestión penitenciaria en relación con el proceso político-social más amplio que tuvo lugar desde la recuperación democrática en la Argentina no ha recibido una atención sistemática por parte de los estudios locales especializados en la materia.

La intención democratizadora (1983-1990)

Este período de la gestión del SPF se caracterizó por la necesidad de construir y mostrar una nueva cara de la institución: de carácter democrático, en contraste con el período dictatorial previo. La intención democratizadora, instalada desde el gobierno nacional, constituyó el norte de la gestión penitenciaria.

El contexto sociohistórico marcado por la restauración del régimen constitucional a fines de 1983 se presentaba como un momento complejo. El pasado reciente, signado por la última dictadura cívico militar en Argentina (1976-1983), suponía un desafío para una institución que había sido funcional al Proceso de Reorganización Nacional (así llamado por sus ideólogos militares). Para ello, la nueva cúpula del Servicio Penitenciario encuadró su tarea dentro de la mucho más amplia gestión del gobierno nacional. En este sentido, se hacía referencia de forma recurrente en diversos documentos institucionales a la enorme tarea que tenían por delante los nuevos funcionarios del gobierno republicano y la institución penitenciaria en consonancia con esta. Dicho aspecto, derivado del carácter inaugural del período democrático, delineaba también un interlocutor particular: en actos y alocuciones de sus principales actores (los Directores Nacionales), el destinatario solía ser no solo el agente penitenciario (o el universo del sistema penitenciario), sino el público general, el pueblo argentino:

La tarea no será más ardua que aquella que deberán realizar, en otras áreas, los nuevos funcionarios del gobierno republicano que se ha instalado a partir del 10 del corriente por decisión del pueblo de la Nación. (Boletín Público Nº 1583, 1983)

Al mismo tiempo, existía un destinatario particular dentro del cuerpo del SPF. Si bien la cúpula había sufrido cambios, el cuerpo penitenciario se mantenía relativamente intacto. Los interlocutores de los discursos eran todas las personas que conformaban el cuerpo penitenciario, pero parecía tratarse de un mensaje dirigido especialmente a quienes simpatizaban con los gobiernos militares; por ello es que, en el discurso, se remarcaba “la decisión del pueblo”. Este destinatario debía comprender no solo el carácter inaugural de una nueva etapa de la institución, sino, sobre todo, debía unirse a la tarea de deconstrucción del papel negativo y repudiable del período anterior. El mensaje mostraba que no se trataba de decisiones arbitrarias de la fuerza, sino de toda una nación que había elegido un gobierno democrático. Por ello, la magnitud a la que hacía referencia el mensaje implicaba la importancia de su acatamiento.

Como se observa en el siguiente fragmento, las referencias a los marcos legales y a la racionalidad eran recurrentes en este período como contrapunto a la irracionalidad de las dictaduras, desde legados del pasado que simbolizaban una historia de la institución memorable en términos positivos:

Estamos congregados, conmemorando de una manera distinta, en el marco del orden jurídico democrático, el quincuagésimo primer aniversario de la creación de nuestra institución, que naciera al sancionarse el 9 de octubre de 1933 la Ley de Organización Carcelaria y Régimen de la Pena como Dirección General de Institutos penales, obra de la inspiración y talento del doctor Juan José O Connor, su primer Director. Comienza entonces en nuestro medio un período de racionalización legal. (Revista Penal y Penitenciaria Nº191/194, 1984. Día del SPF. Acto general de clausura y conmemoración. Alocución del Señor Director Nacional. El subrayado es nuestro)

Entonces, además de dar inicio a una nueva etapa del SPF, la tarea más profunda y urgente era construir una fuerza guiada por principios simbólica y concretamente opuestos a los que se habían seguido durante la dictadura. El fortalecimiento de una institución penitenciaria democrática se realizó de manera formal, sobre todo a partir de la incorporación de una serie de legislaciones internacionales existentes, y retomando aquellas que habían sido desestimadas por la gestión durante el gobierno de facto. Desde la restauración del régimen constitucional, en la órbita de la gestión federal, se había puesto de manifiesto una “decidida preocupación, tanto para asegurar la efectiva y correcta aplicación de la legislación penitenciaria ajustada a las Reglas Mínimas como para enfatizar el respeto de los Derechos Humanos de los reclusos” (Revista Penal y Penitenciaria Nº195/198, 1985).

En el nuevo período democrático, se volvía a dar entidad a leyes del propio régimen penitenciario soslayadas durante el estado de excepción militar, al tiempo que emergía como prioritaria una pronta actualización. La Ley 11.833 ya incorporaba las Reglas Mínimas para el Tratamiento de Reclusos de las Naciones Unidas (1955) y “las modernas concepciones criminológicas, compatibles con la tradición y posibilidades de nuestro país” (Revista Penal y Penitenciaria Nº195/198, 1985).

La incorporación de la perspectiva humanista derivada de los tratados internacionales se tradujo principalmente en la humanización del trato, terminología recurrente a la hora de plasmar un giro con respecto al momento histórico precedente, en el cual se practicaban “restricciones anacrónicas”:

Numerosas medidas destinadas a humanizar el trato tanto de los procesados como de los condenados, y a promover, facilitar e incentivar una creciente vinculación del recluso con su núcleo familiar y su medio social, especialmente mediante la eliminación de restricciones anacrónicas y la ampliación razonable de la frecuencia y la cantidad de personas (familiares, amigos, allegados) con las que el recluso puede comunicarse, ya sea mediante entrevistas, correspondencia o contacto telefónico. También se mejoraron las condiciones de alojamiento, en parte favorecido por una sensible disminución de la población penal como consecuencia de modificaciones introducidas en la legislación procesal y penal, así como los programas de alimentación, reparando falencias comprobadas. (Revista Penal y Penitenciaria Nº195/198, 1985)

En el fragmento citado, se observa que la humanización del trato consiste no solo en ampliar las posibilidades de acción y mejorar las condiciones de alojamiento y alimentación de las personas privadas de libertad, sino también en fomentar la vinculación social de estas. El giro se evidencia en el reconocimiento de prácticas que debían ser reparadas en esta nueva etapa. En ese sentido, en el Boletín Público 1735 se aprueba un nuevo texto para el Reglamento Interno de la Progresividad del Régimen Penitenciario y se establece una

prolija revisión de la reglamentación actual a la luz de la experiencia recogida, flexibilizándose y actualizándose normas para una más concreta efectivización del tratamiento correccional, como así también la verificación periódica y obligatoria por los Consejos Correccionales del tránsito de los internos por la Progresividad del Régimen Penitenciario. (Boletín Público Nº1735, 1986)

En dicho boletín, el Director Nacional del servicio penitenciario resuelve derogar el Reglamento Interno de la Progresividad del Régimen Penitenciario, aprobado por resolución de fecha 17 de diciembre de 1976 y las modificaciones introducidas en agosto de 1980, del período de facto. A partir de esta derogación se retoman los períodos de progresividad establecidos en el artículo 5º de la Ley Penitenciaria Nacional vigente en aquel entonces y el interés por el tratamiento de las personas privadas de la libertad.

En lo que refiere a educación, cabe destacar la firma del convenio entre el SPF y la Universidad de Buenos Aires (UBA), firmado en 1986 (Boletín Público Nº1700, 1986). Este convenio da inicio al programa UBA XXII, para el dictado de carreras universitarias dentro de los establecimientos penitenciarios. El Centro Universitario Devoto comenzó a funcionar al poco tiempo en la, por aquel entonces, Unidad 2 de la Capital Federal.

Con respecto a la función de la institución y su personal penitenciario, entonces, se hace referencia al carácter primordialmente social, lo cual también puede interpretarse como parte del mismo mensaje al cuerpo penitenciario, tendiente a la deconstrucción de la irracionalidad y a la construcción de una nueva fuerza con una misión social de relevancia: “El personal penitenciario debe sentirse como parte integrante de un servicio comunitario que aspira a rehabilitar al interno bajo su custodia” (Revista Penal y Penitenciaria Nº195/198, 1985. Designación del nuevo Director Nacional Dr. Carlos Angel Daray. Acto de posesión del cargo).

En materia de gestión penitenciaria, si bien no existe en este período un plan claro de orientación para la institución, sí hay una intención de sentar las bases para la confección de un futuro programa.

A partir de la asunción del Gobierno democrático en diciembre de 1983, se implementó una serie de profundas reformas en los establecimientos nacionales. En efecto, en el SPF se ha producido un cambio de mentalidad tanto en los programas como de tácticas en las realizaciones prácticas. […] el Ministerio de Educación y Justicia de la Nación juntamente con la Secretaría de Planeamiento y el concurso de las asociaciones científicas que existen en el país y tienen por objeto el estudio de los problemas planteados por la delincuencia, deberán desarrollar en común un esfuerzo organizado que se concrete en un plan de política criminal a implantarse en un futuro inmediato. (Revista Penal y Penitenciaria Nº195/198, 1985. Informe confeccionado por la Secretaría de Justicia del Ministerio de Educación y Justicia de la Nación)

Será recién en los años noventa, más precisamente en 1995, cuando se concrete un ideario penitenciario en la forma de un plan de gestión integral: El Plan Director de la Política Penitenciaria Argentina, el cual será abordado en el siguiente apartado.

El Plan Director de la Política Penitenciaria Argentina. La recuperación del modelo correccionalista y su consolidación institucional (1990-1999)

El Plan Director de la Política Penitenciaria Argentina (PD) del año 1995 marcó un hecho que dejó huellas indelebles en el tratamiento de diversas problemáticas referidas a la privación de la libertad. Cambió el rumbo punitivista de las medidas penitenciarias, por redefinir los sujetos destinatarios de estas y precisar la centralidad de la responsabilidad del Estado para la ejecución de tales políticas. Además, se destacó por contemplar el trabajo penitenciario de manera integral y no solo como una cuestión de seguridad. En este sentido, dicho plan constituyó un programa de acción ineludible en materia de diseño de la gestión penitenciaria.

En el PD se propuso como objetivo principal la construcción de un cuerpo penitenciario sólido orientado a la resocialización de los detenidos. Para ello, en concordancia con lo establecido por las Naciones Unidas en sus reglas mínimas, se establece que la justicia social es el mejor camino y medio de prevención de la criminalidad.

El rol del Estado se constituyó central en la implementación del sistema penitenciario y sus funcionarios públicos ocuparon un eje principal en la planificación de dicho sistema y de una gestión penitenciaria integral. Se describió como tarea fundamental del Estado velar por valores trascendentes articulando, por una parte, cuestiones de seguridad y defensa de la sociedad y, por otra, la dignidad de las personas privadas de libertad y su derecho a contar con oportunidades para reintegrarse al seno de la comunidad. En este marco, la estructuración de las instituciones en función de sus relevantes obligaciones para con la sociedad y para con las personas privadas de libertad resulta fundamental para su cambio y readaptación social. Asimismo, cobró vital relevancia para esta propuesta una sistematización de la evaluación de resultados e instrumentación de transformaciones y reformas que permitieran corregir errores, desvíos, desaciertos o fracasos junto a un “esclarecimiento social y comunitario sobre la ejecución de las penas privativas de libertad” (Plan Director de la Política Penitenciaria Nacional, p. 3).

Si bien muchos de los objetivos del PD quedaron inconclusos, marcaron una orientación que sentó bases para las propuestas de las siguientes gestiones. En este sentido, constituyó un punto de partida que derivó años después en la inserción de los debates de los sistemas penitenciarios a escala iberoamericana durante la primera década del siglo XXI. Se discutió la humanización del castigo, como elemento más fructífero de gestión que los fines correccionalistas y normalizadores del modelo anterior.

Las diversas gestiones del SPF en este período dedicaron entonces gran parte de sus esfuerzos a sostener una política generalizada de inclusión social para la población detenida a través de su inserción en actividades laborales y educativas; alcanzando ratios muy altos respecto de Latinoamérica, e incluso propiciando una baja considerable en los índices de sobrepoblación en los establecimiento federales. Estos años coinciden también con la decisión gubernamental de consolidar conducciones civiles al mando de la agencia penitenciaria.

Sin embargo, este modelo se vio paulatinamente cuestionado desde discursos que fueron propiciando la llegada de un rumbo cada vez más punitivista y una política criminal orientada al aumento de medidas represivas y al endurecimiento de las reglas de encarcelamiento y excarcelación. Esto supuso la identificación progresiva de las prisiones como la única solución para contener el delito, limitando todo tipo de actividad vinculada al tratamiento de las personas privadas de su libertad, como se describe a continuación.

El Plan de Sentencia. Los modelos de riesgo, el desistimiento del delito y las criminologías anglosajonas del What Works (2014-2020)

En el marco de las discusiones que están teniendo lugar actualmente en Argentina sobre el rumbo de la gestión penitenciaria, atravesada por una serie de discusiones, han surgido una serie de novedades casi de manera simultánea en toda la región latinoamericana durante los últimos años: la implementación de los modelos del R-N-R (Riesgo-Necesidad-Responsividad o Respuesta) y los del Desistimiento del Delito.

Luego de varios años donde la política penitenciaria argentina, como hemos descrito, organizó la gestión de las prisiones en torno a la tensión constante entre las teorías criminológicas críticas y las exigencias de toda una estructura normativa fuertemente orientada por el ideario resocializador, a partir de la “crisis de 2001”6 se inició la ruptura de esta dinámica. Prueba de ello son las diversas reformas, todas de carácter regresivo, de las que fue objeto la ley que regula la ejecución de las penas a nivel federal, entre 2004 y 2017.7

Con todo, este conjunto de modificaciones normativas resultaron en un incremento sin precedentes de la población penal alojada en establecimientos federales que culminó en la declaración de la emergencia en materia penitenciaria (Resolución Nº184, 2019, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación); donde el Estado reconoció alojar a internos por encima de la capacidad operativa declarada en ese momento, e incluso proyectaba un agravamiento de la situación para los años subsiguientes. De este modo, quedaba en evidencia la sumisión de la gestión penitenciaria a la política criminal y de seguridad que implicó el abandono del régimen progresivo de la pena en Argentina, la subestimación de los efectos deteriorantes de la prisionalización, y una profunda reformulación del derecho a la reinserción social de las personas privadas de la libertad en territorio nacional; omitiendo incluso las obligaciones asumidas en instrumentos internacionales de derechos humanos que atañen a la materia específica del encarcelamiento y la gestión de las prisiones.

Este contexto de transformación fue retomado por el SPF a través del (re)diseño integral del tratamiento penitenciario bajo su jurisdicción, que incluyó un cambio radical tanto en la interpretación del objeto de la pena como en los modos de su ejecución efectiva en los establecimientos federales. Gran parte de este giro epistemológico quedó plasmado en el denominado Plan de Sentencia (PS):

El Plan de Sentencia se integra a la política institucional de reducción de la reincidencia mediante la aplicación de los modelos de Riesgo/Necesidad/Responsividad (RNR) y el enfoque del Desistimiento (…) Conlleva en sí mismo la evaluación de factores de riesgos y factores protectores (…) lo que implica una planificación multidisciplinar y conjunta de las áreas intervinientes. (Boletín Público Normativo Nº693, 2019)

El PS proponía entonces retomar la ideología de la rehabilitación, pero reformulada a la luz de la nueva orientación de la normativa nacional en materia de ejecución penal (que priorizaba la seguridad pública por sobre la seguridad ciudadana) y a partir de una lectura influenciada fuertemente por ciertos modelos de criminología aplicada elaborados teóricamente en los años ochenta desde los países anglosajones como respuesta a las perspectivas críticas. Este campo de análisis emergente sostenido en la cuestión del What Works o lo “que sí funciona”, había venido orientando las gestiones penitenciarias, principalmente en Canadá e Inglaterra, a través de la implementación del modelo R-N-R “para la evaluación y tratamiento de infractores (…) elaborado y contextualizado dentro de una teoría general de la personalidad y la teoría cognitiva del aprendizaje social de la conducta criminal” (Andrews, Bonta y Wormith, 2006, p. 8).

En líneas generales, el modelo consistía en estimular el desarrollo de nuevas tecnologías actuariales –sostenidas en disciplinas tales como la estadística, las matemáticas y la economía– a fin de identificar los factores de riesgo de las personas privadas de la libertad en relación con la probabilidad de involucrarse en el comportamiento delictivo nuevamente. A partir de allí se definían las necesidades criminógenas que debían ser abordadas en cada caso y los factores protectores que deben fortalecerse, lo que permitía clasificar y categorizar a la población penal según la intensidad y el tipo de intervenciones que debían administrarse. Estas últimas debían ser ajustadas regularmente a partir de la capacidad de respuesta que mostrara el interno, adaptándolas a sus estilos y habilidades de aprendizaje.

Desde esta perspectiva teórica, el PS reemplazó el foco del tratamiento penitenciario y su escala de intervención en distintos aspectos. En primer lugar, instaló la necesidad constante de producir datos desde la agencia penitenciaria sobre y acerca de los internos, a fin de construir una base empírica para elaborar índices de riesgo diversos: de reincidencia, de conflictividad, de fuga, de suicidio.

Por otra parte, promovió el desplazamiento de la responsabilidad propia del Estado de producir las condiciones necesarias para el acceso a derechos y la consecuente resocialización, reintegración al medio libre e inclusión social de las personas bajo su custodia, hacia un conjunto de intervenciones orientadas fundamentalmente a la identificación y la producción del cambio de identidades delictivas en pos de prevenir el delito y la reincidencia: “Que la mencionada perspectiva del What Works expone que (…) se puedan planificar intervenciones de manera eficaz para reducir el delito y contribuir a la seguridad pública” (Boletín Público Normativo Nº693, 2019).

Sostuvo además una mirada del problema de la reincidencia exclusivamente en la figura del delincuente en su dimensión individual y promovió el reemplazo del criterio, la experiencia y el juicio clínico de los profesionales penitenciarios, por procedimientos de corte administrativo-burocrático bajo un argumento de objetividad.

Reflexión final

En función del recorrido de los últimos cuarenta años del SPF en democracia, aquí descrito y analizado, y a la luz de las diferentes orientaciones de las gestiones penitenciarias, entendemos que, de cara al futuro, es necesario el diseño e implementación de un nuevo plan integral. Dicho plan debería recuperar como punto de partida la convicción democratizadora que guiaba a los primeros Directores Nacionales de los años ochenta, la mirada contextualizada, la capacidad de síntesis y concreción de los años noventa y la vocación iberoamericanista de la primera década del siglo XXI. Pero, sobre todo, deberá alejarse de los idearios y diseños planteados desde un norte global que resultan, como se ha argumentado en la última sección, tan ajenos a las experiencias de la región.

Referencias

Andrews, Donald; Bonta, James y Wormith, Stephen (2006). The recent past and near future of risk and/or need assessment. Crime and Delinquency, 52, 7-27.

Di Pino, Canela y Sicardi, Mariano (2022). Algunos apuntes de la reforma a la Ley de Ejecución Penal: tensiones entre la prisión legal y la prisión real en Argentina. Estudios Socio-Jurídicos, 24(2), 1-26.

Frederic, Sabina (2008). Los usos de la fuerza pública: debates sobre militares y policías en las ciencias sociales de la democracia. Los Polvorines: Universidad Nacional de General Sarmiento y Biblioteca Nacional.

Garaño, Santiago y Pertot, Werner (2007). Detenidos-aparecidos. Presas y presos políticos de Trelew a la dictadura. Buenos Aires: Biblos.

Silva, Jeremías (2012, 5 al 7 de noviembre). Las políticas penitenciarias del Estado nacional entre 1930 y 1960. Ponencia en VII Jornadas de Sociología de la UNLP. Departamento de Sociología de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación, Universidad Nacional de La Plata.

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